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 江蘇省招標(biāo)中心有限公司 王芳、呂思奇

摘要：在目前國家鼓勵(lì)和支持光伏發(fā)電項(xiàng)目以及全國各地都在大量開發(fā)建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目的背景下，本文主要介紹了光伏EPC項(xiàng)目是否屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目、采用招標(biāo)時(shí)如何設(shè)定投標(biāo)人資質(zhì)，從而為光伏EPC項(xiàng)目招標(biāo)活動更好地開展提供一定的參考和建議。

  關(guān)鍵詞：光伏EPC；招標(biāo)；投標(biāo)人資質(zhì)

  一、引言

  2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會上表示我國將力爭于2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。同年12月12日，習(xí)近平總書記在氣候雄心峰會上進(jìn)一步宣布到2030年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放將比2005年下降65%以上，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重將達(dá)到25%左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上。由此可見大力發(fā)展太陽能發(fā)電等新能源，推進(jìn)雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)已成為我國重要的發(fā)展戰(zhàn)略。

  在以上背景下，由于光伏發(fā)電（利用半導(dǎo)體材料的光伏效應(yīng)，將光能轉(zhuǎn)化為電能）項(xiàng)目技術(shù)比較成熟、門檻相對不高，同時(shí)建設(shè)期較短，投資回收期不長，效益可觀，因此全國各地均在大量開發(fā)和建設(shè)光伏發(fā)電項(xiàng)目。在目前光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)中，最常見的主要是EPC模式，即由投標(biāo)人承擔(dān)光伏發(fā)電項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購、施工等全部工作，這種模式也是我國推行的工程總承包模式最主要的一種。而關(guān)于此類項(xiàng)目（以下簡稱“光伏EPC項(xiàng)目”）是否屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目、采用招標(biāo)時(shí)如何設(shè)定投標(biāo)人資質(zhì)就成為了項(xiàng)目建設(shè)前首先需要考慮的問題。

  二、光伏EPC項(xiàng)目是否屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目

  確定1個(gè)項(xiàng)目是否屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照相關(guān)法規(guī)，共需要從3個(gè)方面來判斷：首先要確定該項(xiàng)目是否為工程建設(shè)項(xiàng)目；其次要確定該項(xiàng)目是否屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目或全部或者部分使用國有資金投資（或者國家融資）的項(xiàng)目或使用國際組織（或者外國政府）貸款、援助資金的項(xiàng)目；最后要確定該項(xiàng)目的單項(xiàng)合同估算價(jià)是否達(dá)到了招標(biāo)限額。只有以上3個(gè)條件同時(shí)滿足，該項(xiàng)目才屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目。

  光伏EPC項(xiàng)目是工程建設(shè)項(xiàng)目。招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例對工程建設(shè)項(xiàng)目中的工程定義為：建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等。不論是小型的分布式光伏EPC項(xiàng)目還是大型的集中式光伏EPC項(xiàng)目，都屬于建筑物或構(gòu)筑物的新建或改建，所以光伏EPC項(xiàng)目都屬于工程建設(shè)項(xiàng)目。

  光伏EPC項(xiàng)目屬于大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目。國家發(fā)改委印發(fā)的《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》中明確了：不屬于《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》（簡稱“16號令”）第二條、第三條規(guī)定情形的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項(xiàng)目，必須招標(biāo)的具體范圍包括：（一）煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。而光伏發(fā)電項(xiàng)目屬于其中的新能源能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

  大部分光伏EPC項(xiàng)目都達(dá)到了招標(biāo)限額。EPC項(xiàng)目屬于工程總承包項(xiàng)目的一種，總承包中施工、貨物、服務(wù)等各部分的估算價(jià)中，只要有一項(xiàng)達(dá)到16號令第五條規(guī)定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，即施工部分估算價(jià)達(dá)到400萬元以上，或者貨物部分達(dá)到200萬元以上，或者服務(wù)部分達(dá)到100萬元以上，則整個(gè)總承包發(fā)包應(yīng)當(dāng)招標(biāo)。

  因此對于施工、貨物、服務(wù)等各部分的估算價(jià)中至少有一項(xiàng)達(dá)到招標(biāo)限額的光伏EPC項(xiàng)目，則此類項(xiàng)目屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，對于此類項(xiàng)目我們則需要進(jìn)一步考慮如何設(shè)置投標(biāo)人資質(zhì)要求。

  三、哪些資質(zhì)的投標(biāo)人可以承接光伏EPC項(xiàng)目

  （一）光伏發(fā)電項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及施工資質(zhì)要求

  對于光伏發(fā)電項(xiàng)目的設(shè)計(jì)，在國家建設(shè)部印發(fā)的《工程設(shè)計(jì)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》附件3-4電力行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)模劃分表中并未對新能源（包括太陽能）工程設(shè)計(jì)規(guī)模進(jìn)行區(qū)分，因此工程設(shè)計(jì)電力行業(yè)新能源發(fā)電專業(yè)乙級資質(zhì)理論上可以承接大部分的光伏發(fā)電項(xiàng)目。但是《工程設(shè)計(jì)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》還規(guī)定了工程設(shè)計(jì)專業(yè)/行業(yè)資質(zhì)中的乙級只能承擔(dān)本專業(yè)/行業(yè)中型（變/送電工程對應(yīng)220kV及以下）、小型（變/送電工程對應(yīng)110kV及以下）工程項(xiàng)目的主體工程及其配套工程的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)，因此若光伏發(fā)電項(xiàng)目涉及到220kV以上升壓站設(shè)計(jì)的建議設(shè)置工程設(shè)計(jì)電力行業(yè)甲級及以上資質(zhì)。

  對于光伏發(fā)電項(xiàng)目的施工，由于其特殊性，只有總?cè)萘?，并不存在明確定義上的單機(jī)容量，因此可承擔(dān)單機(jī)容量10萬kW以下發(fā)電工程的電力工程施工總承包三級資質(zhì)一般可以承擔(dān)絕大多數(shù)的光伏發(fā)電項(xiàng)目。但考慮到部分光伏電站配套的升壓站的電壓等級可能在110kV以上，而三級資質(zhì)只能承擔(dān)110kV以下送電線路和相同電壓等級變電站工程的施工，因此我們?nèi)孕韪鶕?jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況和需求選擇電力工程施工總承包二級資質(zhì)（可承擔(dān)單機(jī)容量20萬kW以下發(fā)電工程、220kV以下送電線路和相同電壓等級變電站工程的施工）或電力工程施工總承包一級資質(zhì)（可承擔(dān)各類發(fā)電工程、各種電壓等級送電線路和變電站工程的施工）。

  （二）承接總承包項(xiàng)目的企業(yè)應(yīng)具有什么資質(zhì)

  根據(jù)2016年《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》的規(guī)定，工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，僅具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的施工業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)施工資質(zhì)的企業(yè)。僅具有施工資質(zhì)的企業(yè)承接工程總承包項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)將工程總承包項(xiàng)目中的設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)依法分包給具有相應(yīng)設(shè)計(jì)資質(zhì)的企業(yè)。

  雖然之后在2019年《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》中有要求：工程總承包單位應(yīng)當(dāng)同時(shí)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)和施工資質(zhì)，或者由具有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位和施工單位組成聯(lián)合體，但本辦法僅適用于對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包活動。而參照《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱房屋建筑工程，是指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施和與其配套的線路、管道、設(shè)備安裝工程及室內(nèi)外裝修工程。市政基礎(chǔ)設(shè)施工程，是指城市道路、公共交通、供水、排水、燃?xì)狻崃?、園林、環(huán)衛(wèi)、污水處理、垃圾處理、防洪、地下公共設(shè)施及附屬設(shè)施的土建、管道、設(shè)備安裝工程，光伏發(fā)電項(xiàng)目并非屬于房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

  綜上所述，取得設(shè)計(jì)資質(zhì)或施工資質(zhì)的投標(biāo)人，均可以從事資質(zhì)證書許可范圍內(nèi)相應(yīng)的光伏EPC項(xiàng)目。

  四、目前資質(zhì)設(shè)置主要存在的問題及處理

  目前在實(shí)踐中，光伏EPC項(xiàng)目投標(biāo)人資質(zhì)設(shè)定主要存在3個(gè)問題：

  （一）設(shè)置了雙資質(zhì)且接受聯(lián)合體參與，導(dǎo)致有3家（或以上）單位組成聯(lián)合體參與本項(xiàng)目，其中包括有1家施工單位、1家設(shè)計(jì)單位，但還有1家單位不具備施工或設(shè)計(jì)資質(zhì)（或具備較低的施工或設(shè)計(jì)資質(zhì)），只負(fù)責(zé)施工及設(shè)計(jì)之外的項(xiàng)目管理等工作。因?yàn)槁?lián)合體中有同類資質(zhì)的投標(biāo)人按照聯(lián)合體分工承擔(dān)相同工作的，應(yīng)當(dāng)按照資質(zhì)等級較低的投標(biāo)人確定聯(lián)合體的資質(zhì)等級。但如果同類資質(zhì)的投標(biāo)人按照聯(lián)合體分工承擔(dān)不同工作的，則應(yīng)當(dāng)按照聯(lián)合體的分工分別以專業(yè)分工所對應(yīng)投標(biāo)人的專業(yè)資質(zhì)等級確定聯(lián)合體的資質(zhì)等級。因此這類投標(biāo)人雖然滿足資質(zhì)條件，但對招標(biāo)人可能存在一定的管理風(fēng)險(xiǎn)。針對此類問題，招標(biāo)人可以規(guī)定聯(lián)合體成員的數(shù)量以及具體分工來應(yīng)對，如：聯(lián)合體成員數(shù)量不超過2人，且應(yīng)分別負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的施工及設(shè)計(jì)。

  （二）設(shè)置了雙資質(zhì)但不接受聯(lián)合體參與。此類設(shè)置可能可能導(dǎo)致一些有能力的企業(yè)因?yàn)椴环想p資質(zhì)要求而無法參與投標(biāo)，從而減少了競爭。在我省《江蘇省國有資金投資工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（簡稱“120號令”）中就有相關(guān)規(guī)定：對于本省行政區(qū)域內(nèi)國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)人不得將下列帶有不合理限制或者排斥潛在投標(biāo)人作為資格合格條件：資格條件要求2個(gè)以上資質(zhì)但不允許聯(lián)合體投標(biāo)的。因此，我們建議設(shè)置了雙資質(zhì)的項(xiàng)目可以接受聯(lián)合體參與，同時(shí)招標(biāo)人可以對聯(lián)合體成員數(shù)量及分工進(jìn)行要求。

  不過在目前鼓勵(lì)設(shè)計(jì)單位申請取得施工資質(zhì)，施工單位申請取得設(shè)計(jì)資質(zhì)的背景下，很多原來的施工或設(shè)計(jì)單位都具備了施工和設(shè)計(jì)雙重資質(zhì)，而且由于很多光伏發(fā)電項(xiàng)目的資質(zhì)要求并不高，所以由1家單位同時(shí)承擔(dān)光伏發(fā)電項(xiàng)目的設(shè)計(jì)及施工工作也可能是以后發(fā)展的趨勢。

  （三）設(shè)置的資質(zhì)等級高于項(xiàng)目的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。比如項(xiàng)目規(guī)?？梢杂呻娏こ淌┕た偝邪壻Y質(zhì)單位去承接的項(xiàng)目，由于項(xiàng)目金額較大，招標(biāo)人將資質(zhì)要求設(shè)置為電力工程施工總層包二級資質(zhì)。關(guān)于此類做法是否正確，法律上并無明確規(guī)定，實(shí)踐中不同人也存在不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，招標(biāo)人提高資質(zhì)等級要求會使得其與招標(biāo)項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)，不應(yīng)允許；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在目前逐步取消三級資質(zhì)的背景下，只要能夠保證提高資質(zhì)等級后的投標(biāo)人數(shù)量足夠，使得本項(xiàng)目具有競爭性，招標(biāo)人有權(quán)要求更高的資質(zhì)等級，以保證工程質(zhì)量，同時(shí)也能減少招標(biāo)成本。

  而在在我省120號令中，關(guān)于類似的情形正好也有相關(guān)規(guī)定：對于本省行政區(qū)域內(nèi)國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)人不得將下列帶有不合理限制或者排斥潛在投標(biāo)人作為資格合格條件：提高資質(zhì)等級、同時(shí)設(shè)置總承包資質(zhì)和總承包資質(zhì)范圍內(nèi)的專業(yè)承包資質(zhì)要求以及其他不按照資質(zhì)管理規(guī)定設(shè)置資質(zhì)要求的。因此對于光伏EPC項(xiàng)目，我們還是建議按照項(xiàng)目的規(guī)模去設(shè)置資格條件，同時(shí)招標(biāo)人可以通過設(shè)定業(yè)績等資格條件或評分辦法等方式來實(shí)現(xiàn)擇優(yōu)的目的。

  五、結(jié)束語

  對光伏EPC項(xiàng)目的招標(biāo)過程中還有其他很多需要注意的地方，比如涉及到升壓站施工的光伏EPC項(xiàng)目還應(yīng)當(dāng)考慮投標(biāo)人或其分包單位的承裝（修、試）電力設(shè)施許可證等級。總的來說招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)過程中通過對項(xiàng)目規(guī)模及潛在投標(biāo)人的調(diào)研做好投標(biāo)人資質(zhì)要求的設(shè)定，保證招標(biāo)項(xiàng)目的競爭性，同時(shí)在履約過程中加強(qiáng)對投標(biāo)人及其分包商的資格審查，做好風(fēng)險(xiǎn)防范，這樣才能確保光伏項(xiàng)目順利地實(shí)施，達(dá)到理想的效果并取得良好的效益。