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采購(gòu)人主體責(zé)任要點(diǎn)分析

廈門市財(cái)政局條法處 林日清

  招標(biāo)采購(gòu)是采購(gòu)人執(zhí)行財(cái)政預(yù)算的重要方式。采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)的發(fā)起人,采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)中主體責(zé)任的履職情況直接關(guān)系到項(xiàng)目采購(gòu)的成敗和效果。強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任,規(guī)范采購(gòu)人行為,加強(qiáng)采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理,對(duì)于推進(jìn)依法采購(gòu)、促進(jìn)廉政建設(shè),提升采購(gòu)效果,都具有重要意義。

  采購(gòu)人履行主體責(zé)任,重點(diǎn)應(yīng)做好如下十個(gè)方面的工作。

  一是加強(qiáng)采購(gòu)內(nèi)控管理。政府采購(gòu)應(yīng)實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗,強(qiáng)化內(nèi)部流程控制。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)兼顧牽制與效率,建立本單位政府采購(gòu)管理內(nèi)部控制制度。

  1.建立不相容崗位分離制度,將政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、采購(gòu)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互分離。如因人員編制不足無(wú)法實(shí)現(xiàn)不相容崗位分離,可采取提高透明度、加強(qiáng)監(jiān)督檢查等方法來(lái)替代。

  2.建立預(yù)算編制、政府采購(gòu)和資產(chǎn)管理之間的溝通機(jī)制,嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)資金及單位資產(chǎn)配置要求，執(zhí)行預(yù)算項(xiàng)目政府采購(gòu)。

  3.加強(qiáng)政府采購(gòu)歸口管理,建立政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、財(cái)會(huì)、使用部門、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察相互協(xié)調(diào)、相互制約的機(jī)制。

  二是依法選擇采購(gòu)方式。為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo),根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn),依法選擇包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、詢價(jià)、單一來(lái)源、框架協(xié)議等采購(gòu)方式。公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以上需要采用其他采購(gòu)方式的,采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開(kāi)始前獲得市級(jí)以上財(cái)政部門批準(zhǔn)。

  三是規(guī)范編制采購(gòu)需求。采購(gòu)人通過(guò)咨詢、論證、問(wèn)卷調(diào)查等方式開(kāi)展需求調(diào)查,了解相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)供給、同類采購(gòu)項(xiàng)目歷史成交信息,涉及的運(yùn)行維護(hù)、升級(jí)更新、備品備件、耗材等后續(xù)采購(gòu),以及其他相關(guān)情況。面向市場(chǎng)主體開(kāi)展采購(gòu)需求調(diào)查時(shí),選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè),且須具有代表性。采購(gòu)人應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求的研究,采購(gòu)需求應(yīng)體現(xiàn)需求標(biāo)準(zhǔn)的完整性、準(zhǔn)確性和合規(guī)性。

  對(duì)采購(gòu)需求重點(diǎn)審查的內(nèi)容包括:經(jīng)辦人員是否按要求展行了市場(chǎng)調(diào)研和價(jià)格調(diào)查的工作:需求參數(shù)是否接近市場(chǎng)公允參數(shù),是否存在不合法不合理的“排他性”條款:政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)項(xiàng)目,是否按《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十五條規(guī)定,向社會(huì)公眾征求了意見(jiàn):除采購(gòu)需求指標(biāo)描述無(wú)法窮盡需求要求和需要靠人為感官才能確認(rèn)是否滿足需求要求等特殊情況外,不應(yīng)要求提供樣品,如因特殊情況需提供樣品的,應(yīng)對(duì)必要性、合理性進(jìn)行審查。

  四是擇優(yōu)選擇代理機(jī)構(gòu)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的選擇是采購(gòu)活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第十八條,集中采購(gòu)項(xiàng)目應(yīng)由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織采購(gòu),部門集中采購(gòu)項(xiàng)目由本部門指定的部門集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織采購(gòu)。除集中采購(gòu)和部門集中采購(gòu)以外,采購(gòu)人選擇項(xiàng)目采購(gòu)代理機(jī)構(gòu),應(yīng)注意從項(xiàng)目的需求和特點(diǎn)出發(fā),確保所選代理機(jī)構(gòu)的合規(guī)性及專業(yè)性。

按照《民法典》第一編第七章“代理”的有關(guān)規(guī)定,厘清采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)的民事代理關(guān)系。委托代理授權(quán)采用書面形式,應(yīng)載明代理事項(xiàng)、權(quán)限和期限。確認(rèn)采購(gòu)文件、推薦供應(yīng)商、確認(rèn)中標(biāo)（成交)供應(yīng)商等采購(gòu)人的法定職責(zé)不得委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)行使。采購(gòu)人委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的,不得把采購(gòu)過(guò)程監(jiān)督職責(zé)委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或其他非本單位人員行使。采購(gòu)人不因委托代理而免除自身作為采購(gòu)人的行政和民事責(zé)任。

  五是嚴(yán)密組織采購(gòu)工作。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)提高采購(gòu)效率和質(zhì)量,簡(jiǎn)化采購(gòu)程序、環(huán)節(jié),壓縮內(nèi)部辦事時(shí)限。執(zhí)行回避制度,遵守采購(gòu)人參加評(píng)審活動(dòng)紀(jì)律要求。需要注意的是,按照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）,在招標(biāo)方式(包括公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)）中,資格預(yù)審和資格審查的職責(zé)歸屬于采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。

  采購(gòu)人委派代表參加評(píng)標(biāo)委員會(huì)(評(píng)審小組)的,應(yīng)當(dāng)出具投權(quán)函。采購(gòu)人代表不得擔(dān)任評(píng)標(biāo)委員會(huì)（評(píng)審小組)組長(zhǎng),不得干預(yù)或者影響正常評(píng)審工作,不得明示或暗示其傾向性、引導(dǎo)性意見(jiàn),不得向外界泄露評(píng)市情況。在確定參與評(píng)審后直至評(píng)審結(jié)束前,采購(gòu)人代表不得私自接觸投標(biāo)人。采購(gòu)人代表不得在評(píng)審過(guò)程中擅離職守、影響評(píng)審程序正常進(jìn)行,不得記錄、復(fù)制或者帶走任何評(píng)審資料,并不得領(lǐng)取評(píng)審勞務(wù)報(bào)酬。

  采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)督促采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)依照法定方式、程序組織開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)。采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有違法行為的,應(yīng)當(dāng)要求其改正。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)拒不改正的,采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)向同級(jí)財(cái)政部門報(bào)告。采購(gòu)人如有委托代建單位的,應(yīng)明確代建單位在政府采購(gòu)活動(dòng)中的工作職責(zé)和權(quán)利。

  采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自收到評(píng)標(biāo)（評(píng)審）報(bào)告之日起5個(gè)工作日內(nèi),在評(píng)標(biāo)（評(píng)審）報(bào)告確定的中標(biāo)（成交）候選人名單中按規(guī)定確定中標(biāo)(成交)供應(yīng)商。采購(gòu)人不得通過(guò)對(duì)樣品進(jìn)行檢測(cè)、對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行考察等方式改變?cè)u(píng)審結(jié)果。

  六是依法處理質(zhì)疑投訴。采購(gòu)人不得拒收質(zhì)疑供應(yīng)商在法定質(zhì)疑期內(nèi)發(fā)出的質(zhì)疑函,應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑函后7個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù),并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。

  采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)對(duì)供應(yīng)商提出的質(zhì)疑事項(xiàng)逐項(xiàng)認(rèn)真核查，履行必要的查證職責(zé):答復(fù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)實(shí)質(zhì)回應(yīng)、明確事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù),不得回避質(zhì)疑事項(xiàng)而無(wú)實(shí)質(zhì)回應(yīng)。

  通采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到財(cái)政部門發(fā)出的政府采購(gòu)?fù)对V答復(fù)通知書及投訴書副本之日起5個(gè)工作日內(nèi),以書面形式向財(cái)政部門如實(shí)作出說(shuō)明,并提交相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。

  七是簽訂合同臣約驗(yàn)收。中標(biāo)、成交通知書發(fā)出后,除法定事由外,采購(gòu)人不得拒絕與中標(biāo)、成交供應(yīng)商簽訂合同。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)與中標(biāo)、成交供應(yīng)商在中標(biāo)、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi),按照采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)簽訂政府采購(gòu)合同。

  采購(gòu)人不得向中標(biāo)、成交供應(yīng)商提出任何不合理的要求作為簽訂合同的條件。采購(gòu)人與中標(biāo)、成交供應(yīng)商所簽訂的合同不得對(duì)采購(gòu)文件確定的事項(xiàng)和中標(biāo)、成交供應(yīng)商的投標(biāo)響應(yīng)文件作實(shí)質(zhì)性修改。

  采購(gòu)人不得強(qiáng)迫中標(biāo)、成交供應(yīng)商分包履行政府采購(gòu)合同。政府采購(gòu)合同的雙方當(dāng)事人不得擅自變更、中止或者終止合同。

  采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在符合合同約定驗(yàn)收條件后組織履約驗(yàn)收，不得在采購(gòu)文件和采購(gòu)合同約定以外附加不合理的驗(yàn)收條件。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在合同履約完畢后向供應(yīng)商退清履約保證金。

  對(duì)于滿足合同約定支付條件的,采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將資金支付到合同約定的供應(yīng)商賬戶,不得以機(jī)構(gòu)變動(dòng)、人員更替、政策調(diào)整等為由延遲付款,不得附加未經(jīng)約定的其他條件。

  八是公開(kāi)公告采購(gòu)信息。包括采購(gòu)意向公開(kāi),采購(gòu)信息公告,采購(gòu)結(jié)果公告,采購(gòu)合同公告。

  采購(gòu)意向公開(kāi)。主要依據(jù)為財(cái)政部《關(guān)于開(kāi)展政府采購(gòu)意向公開(kāi)工作的通知》(財(cái)庫(kù)〔2020]10號(hào)）,方便供應(yīng)商提前了解政府采購(gòu)信息。一是明確公開(kāi)內(nèi)容,包括采購(gòu)項(xiàng)目名稱、采購(gòu)需求概況、預(yù)算金額、預(yù)計(jì)采購(gòu)時(shí)間。二是采購(gòu)意向公開(kāi)的時(shí)間要求,即采購(gòu)人在政府采購(gòu)預(yù)算批復(fù)后60日內(nèi)集中公開(kāi)本年度采購(gòu)意向,原則上不得晚于采購(gòu)公告發(fā)布前30日。

  采購(gòu)信息公告。采購(gòu)人或者其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)和省級(jí)政府采購(gòu)官方網(wǎng)站依法發(fā)布招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告、競(jìng)爭(zhēng)性談判公告、競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告和詢價(jià)公告。招標(biāo)公告、資格預(yù)審公告的公告期限不得少于5個(gè)工作日。競(jìng)爭(zhēng)性談判公告、競(jìng)爭(zhēng)性磋商公告和詢價(jià)公告的公告期限不得少于3個(gè)工作日,單一來(lái)源采購(gòu)的,在省級(jí)政府采購(gòu)官網(wǎng)公示期不得少于5個(gè)工作日。

  采購(gòu)結(jié)果公告。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)、成交供應(yīng)商確定之日起2個(gè)工作日內(nèi)，在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、省級(jí)政府采購(gòu)官網(wǎng)公告中標(biāo)、成交結(jié)果。中標(biāo)、成交結(jié)果公告應(yīng)當(dāng)包括采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的名稱、地址、聯(lián)系方式，項(xiàng)目名稱和項(xiàng)目編號(hào),中標(biāo)或者成交供應(yīng)商名稱、地址和中標(biāo)或者成交金額,主要中標(biāo)或成交標(biāo)的的名稱、規(guī)格型號(hào)、數(shù)量、單價(jià)、服務(wù)要求、中標(biāo)或者成交公告期限及評(píng)審專家名單、代理收費(fèi)情況等信息。

  采購(gòu)合同公告。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)自政府采購(gòu)合同簽訂之日起2個(gè)工作日內(nèi),將政府采購(gòu)合同在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)、省級(jí)政府采購(gòu)官網(wǎng)公告,但合同中涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密的內(nèi)容除外,采購(gòu)合同要素應(yīng)當(dāng)完整填寫，并寫明具體簽訂日期。

  九是多個(gè)主體“統(tǒng)招分簽”。實(shí)操中,部門集中采購(gòu)或同系統(tǒng)不同預(yù)算層級(jí)的多個(gè)采購(gòu)人主體聯(lián)合采購(gòu)時(shí),存在“統(tǒng)招分簽”的做法。這種做法,或?yàn)閰R總集中采購(gòu)以量壓價(jià),或?yàn)榻鉀Q預(yù)算歸屆不同與項(xiàng)目配套匹配性的矛盾,或?yàn)榻鉀Q下級(jí)單位采購(gòu)人員和專業(yè)度不足。此種情形下,單個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目,存在著多個(gè)采購(gòu)法人主體。因系統(tǒng)設(shè)置或操作便利原因,往往在對(duì)外信息發(fā)布程序中只體現(xiàn)主要采購(gòu)主體,實(shí)際上其他采購(gòu)主體把采購(gòu)權(quán)授權(quán)委托給主要(名義)采購(gòu)主體。此時(shí),主要（名義）采購(gòu)主體需要匯總多個(gè)采購(gòu)法人主體的采購(gòu)需求,代為對(duì)外履行采購(gòu)人職責(zé)。在簽訂合同和履約影收階段，又需要多個(gè)采購(gòu)法人主體實(shí)際介入并履行采購(gòu)人的職責(zé)，此種情形需要事先在招標(biāo)采購(gòu)文件中明確。

  十是PPP項(xiàng)目采購(gòu)人履職的特殊規(guī)定。按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》,采購(gòu)人即“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”。項(xiàng)目實(shí)誡機(jī)構(gòu)除履行一般意義上的采購(gòu)人職責(zé)以外,基于PPP的特點(diǎn)和要求,還有一些特殊職責(zé),包括組織資格預(yù)審、組織現(xiàn)場(chǎng)考察或召開(kāi)采購(gòu)前答疑會(huì)、成立采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組、簽署確認(rèn)談判備忘錄、與專門項(xiàng)目公司重新簽署PPP項(xiàng)目合同或者簽署關(guān)于繼承PPP項(xiàng)目合同的補(bǔ)充合同。