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從投融資體制改革談《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的關(guān)系

北京國信創(chuàng)新科技股份有限公司 朱建元

  《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》是規(guī)范我國公共領(lǐng)域采購的兩部重要法律,財政部近日在回應(yīng)全國人大代表相關(guān)建議時,表態(tài)支持推進兩法合一。本文從我國深化投融資體制改革的方針政策角度厘清兩法關(guān)系處理的核心,并淺談兩法的關(guān)系。

  一、《招標(biāo)投標(biāo)法》是投融資體制改革的重要舉措之一;是投融資改革的基本制度

  黨的十八大以來,黨中央、國務(wù)院加大推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化營商環(huán)境的改革進程。2016年7月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》(以下簡稱《投融資體制改革意見》)就明確界定政府投資資金以發(fā)揮引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)為側(cè)重;支持由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為,堅持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化?！锻度谫Y體制改革意見》要求平等對待各類投資主體,放寬放活社會投資,激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力,建立和完善企業(yè)為主、政府引導(dǎo)的投融資體制政策。由此可見,涉及政府為采購主體的行為將在新型投融資體制框架內(nèi)進一步減少,企業(yè)的投融資主體地位將得到進一步確立。

  作為投融資體制改革的重要管理手段,招標(biāo)投標(biāo)制度目前服務(wù)的市場主體超過八成是企業(yè)。2021年,僅央企采購金額就達到13萬億元,如果加上地方國企以及國有參股企業(yè),采購金額可能超過30萬億元,而2021年政府采購的金額僅為2.1萬億元。

  歷次《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂實踐均響應(yīng)“放管服”改革方針,從交易主體的經(jīng)營性需求出發(fā),以強化市場主體交易識別評價能力為核心，健全完善針對企業(yè)作為采購交易主體的行為規(guī)則,并在確定市場主體應(yīng)有自主權(quán)的同時強化法律責(zé)任約束,使當(dāng)前及未來的市場行為有法可依,交易監(jiān)督有的放矢。

  《投融資體制改革意見》明確規(guī)定,規(guī)范企業(yè)投資行為,依法落實項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制?？梢?招標(biāo)投標(biāo)制度已經(jīng)成為投融資體制改革不可分割的重要組成部分。

  二、招標(biāo)投標(biāo)制度實踐中跨部門協(xié)同管理機制有益于提升投融資項目管理效能

  我國投融資體制是綜合管理、協(xié)同服務(wù)的制度體系。根據(jù)《投融資體制改革意見》,各地區(qū)各部門要充分認(rèn)識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性,加強組織領(lǐng)導(dǎo),搞好分工協(xié)作。國務(wù)院投資主管部門要切實履行好投資調(diào)控管理的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進職責(zé)。

  在現(xiàn)行體制下,國務(wù)院各有關(guān)部門均在行使政府投資管理職能。若單一部門對經(jīng)濟各領(lǐng)域投融資采購工作進行統(tǒng)管,管理難度和領(lǐng)域局限可想而知。由國家發(fā)展改革委牽頭、國務(wù)院多部門參加的政府資金投資項目協(xié)調(diào)管理機制經(jīng)多年實踐形成,充分考慮了我國國情并在一定程度上解決了政出多門、政策相互打架的問題,適用于對政府投資或牽頭投資項目(包括PPP類別項目)的預(yù)算、計劃、招標(biāo)采購、實施及評估等全過程管理。

  三、以公平、公正、公開為內(nèi)核的招標(biāo)投標(biāo)交易制度是建立全國統(tǒng)一大市場的基石

  《招標(biāo)投標(biāo)法》作為我國規(guī)范市場競爭行為的制度體系之一,是服務(wù)于多領(lǐng)域、多層次廣泛市場的規(guī)則體系,反映的是一種平等主體的民事法律關(guān)系。招標(biāo)投標(biāo)制度既能滿足和規(guī)范項目采購專業(yè)化與個性化本源屬性的要求,又是市場主體非標(biāo)準(zhǔn)化需求通過標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)業(yè)體系進入市場交易流通系統(tǒng)的渠道。招標(biāo)投標(biāo)交易參與主體多樣、所有制形式多元,招標(biāo)人和投標(biāo)人大部分開展的是企業(yè)和企業(yè)之間的采購,交易以企業(yè)持續(xù)經(jīng)營并獲利為基礎(chǔ)原理開展，作用范圍以規(guī)范企業(yè)行為為核心,具有更廣泛的市場適用空間。

  2022年3月,中共中央、國務(wù)院正式頒布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，以“破”“立”并舉的姿態(tài),構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐。建設(shè)平等、公正、開放、誠信的新型市場體系,需要招標(biāo)投標(biāo)這個能體現(xiàn)社會公平、公正、公開性的交易制度作為支撐。

  以該意見中有關(guān)“統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度”的要求為例,招標(biāo)采購制度正發(fā)揮著科學(xué)制定包括商品、服務(wù)、法人和自然人這些招標(biāo)投標(biāo)活動客體和主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),并完善招標(biāo)采購執(zhí)業(yè)規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)道德及信用監(jiān)督等體系建設(shè)的作用。近日,國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制度進一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)主體行為的若干意見》(以下簡稱若干意見》),已在規(guī)范招標(biāo)人主體責(zé)任及招標(biāo)代理服務(wù)行為方面作出了明確規(guī)定。要求依法落實招標(biāo)自主權(quán),任何單位不得設(shè)定沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的前置審批或?qū)徍谁h(huán)節(jié);規(guī)范招標(biāo)人代表條件和行為,嚴(yán)禁干擾或影響其他評標(biāo)委員會成員公正獨立評標(biāo);切實規(guī)范招標(biāo)代理行為,加強招標(biāo)代理行業(yè)自律建設(shè)，推動提升招標(biāo)代理服務(wù)能力。

  此外,發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化、數(shù)字化優(yōu)勢,進行公平競爭審查、合法性審核,事前通過系統(tǒng)設(shè)置減少人為因素對招標(biāo)投標(biāo)參與者的排斥或限制干預(yù)，事中預(yù)警違法違規(guī)行為且留痕為交易決策提供支持并為事后監(jiān)管及“回頭看”提供證據(jù)和執(zhí)法依據(jù),對切實維護市場競爭機制有著重要的影響。

  四、招標(biāo)投標(biāo)法律制度與融資機制創(chuàng)新相輔相成

  投融資體制改革的核心是利用有限的政府資金,引導(dǎo)社會資本進入發(fā)展規(guī)劃的重點領(lǐng)域,并對預(yù)算、投資、實施、運營全過程進行有效的監(jiān)管和評估。

  政府轉(zhuǎn)交職能,由直接管理角色轉(zhuǎn)為監(jiān)督和服務(wù)角色,通過設(shè)立市場化運作的產(chǎn)業(yè)(股權(quán))投資基金，積極吸引、鼓勵社會資本通過資本金注入、股權(quán)投資、偵權(quán)等方式參加政府引導(dǎo)的投資項目。這種新的合作框架若僅依靠單一的政府管理體系，將難以推動。

  社會資金的來源架道多樣,市場化程度高,具有對資金獲益和投資退出的必然需求。出于對投資效益的考慮,《政府采購法》適用的采購活動具有非營利性,無法滿足新合作框架下社會資金機構(gòu)或企業(yè)作為投資主體的需求。然而,招標(biāo)投標(biāo)制度是圍繞節(jié)約企業(yè)成本、提升企業(yè)利潤而開展的采購活動,供需各方具有對等的法律關(guān)系和交易地位,其制度的設(shè)計符合投融資體制對穩(wěn)定項目收益、提高項目市場化投資運營管理水平的耍求。

  近期頒布的《若干意見》再次強調(diào)加大監(jiān)管力度,構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)、銜接標(biāo)前標(biāo)中標(biāo)后各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制。通過明確招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)管要求、提升監(jiān)管力度、多維度強化監(jiān)督渠道及監(jiān)管手段,健全完善投融資項目采購的管理依據(jù)及規(guī)范,這對保障我國投融資體制安全、健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

  縱觀《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》，雖然存在適用范圍交叉重疊且部分規(guī)則不盡相同的情形,但兩法在立法初衷、所在領(lǐng)域、營利性質(zhì)、管理體制、采購方式、法律及社會責(zé)任等方面各有側(cè)重。近年來,兩法的制度調(diào)整方向也有所不同。《招標(biāo)投標(biāo)法》屬于民法和經(jīng)濟法的范疇,是一項民事行為,招標(biāo)采購規(guī)范的重點是民事法律貴任。而適用行政法律規(guī)范的政府采購,其主管部門為財政部,是單一主體的行為規(guī)范要求,代表非平等主體之間的法律關(guān)系,是非市場交易的一般規(guī)則。筆者認(rèn)為，兩法長期以來存在矛盾的實質(zhì)是行政管理沖突。未來對《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂應(yīng)更聚焦企業(yè),服務(wù)企業(yè)運用市場規(guī)則進行交易的行為,解決“放管服”背景下政府對市場化交易進行事中事后監(jiān)管的方法及手段問題,鼓勵建立和完善市場信用體系及社會監(jiān)督機制,多措并舉,在政府的引導(dǎo)下充分發(fā)揮市場自身的監(jiān)督職能,激發(fā)各類別市場主體的競爭活力。對于兩法在管理模式和管理手段上存在相同或相似規(guī)則的問題,筆者認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》未來應(yīng)根據(jù)營利性企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)生的必然性,以壓實企業(yè)主體責(zé)任為前提,最大程度破除行政審批程序,并健全市場失信及懲戒性的制度安排。

  綜上,我國現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)制度體系是適合我國國情及社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展階段的安排?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》的制度設(shè)定符合現(xiàn)階段我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及投融資改革發(fā)展進程對支撐性制度體系的需求。筆者認(rèn)為，當(dāng)前《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購法》是否兩法合一并不能解決目前公共采購中存在的根本性問題,當(dāng)務(wù)之急應(yīng)著力解決市場關(guān)心的修法問題,通過制度體系的與時俱進,進一步規(guī)范和完善我國招標(biāo)投標(biāo)活動,優(yōu)化和提升采購手段,解決管理“真空”問題,推動招標(biāo)采購高質(zhì)量發(fā)展。展望未來,公平競爭、擇優(yōu)選擇的招標(biāo)交易規(guī)范將成為市場各類主體的主要交易選擇方式,相信招標(biāo)投標(biāo)制度將在我國社會主義市場經(jīng)濟體系中發(fā)揮更加重要的作用。