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從投融資體制改革談《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》的關(guān)系

北京國(guó)信創(chuàng)新科技股份有限公司 朱建元

  《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》是規(guī)范我國(guó)公共領(lǐng)域采購(gòu)的兩部重要法律,財(cái)政部近日在回應(yīng)全國(guó)人大代表相關(guān)建議時(shí),表態(tài)支持推進(jìn)兩法合一。本文從我國(guó)深化投融資體制改革的方針政策角度厘清兩法關(guān)系處理的核心,并淺談兩法的關(guān)系。

  一、《招標(biāo)投標(biāo)法》是投融資體制改革的重要舉措之一;是投融資改革的基本制度

  黨的十八大以來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院加大推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的改革進(jìn)程。2016年7月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《投融資體制改革意見(jiàn)》)就明確界定政府投資資金以發(fā)揮引導(dǎo)作用和放大效應(yīng)為側(cè)重;支持由企業(yè)依法依規(guī)自主決策投資行為,堅(jiān)持企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍最小化。《投融資體制改革意見(jiàn)》要求平等對(duì)待各類投資主體,放寬放活社會(huì)投資,激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力,建立和完善企業(yè)為主、政府引導(dǎo)的投融資體制政策。由此可見(jiàn),涉及政府為采購(gòu)主體的行為將在新型投融資體制框架內(nèi)進(jìn)一步減少,企業(yè)的投融資主體地位將得到進(jìn)一步確立。

  作為投融資體制改革的重要管理手段,招標(biāo)投標(biāo)制度目前服務(wù)的市場(chǎng)主體超過(guò)八成是企業(yè)。2021年,僅央企采購(gòu)金額就達(dá)到13萬(wàn)億元,如果加上地方國(guó)企以及國(guó)有參股企業(yè),采購(gòu)金額可能超過(guò)30萬(wàn)億元,而2021年政府采購(gòu)的金額僅為2.1萬(wàn)億元。

  歷次《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂實(shí)踐均響應(yīng)“放管服”改革方針,從交易主體的經(jīng)營(yíng)性需求出發(fā),以強(qiáng)化市場(chǎng)主體交易識(shí)別評(píng)價(jià)能力為核心，健全完善針對(duì)企業(yè)作為采購(gòu)交易主體的行為規(guī)則,并在確定市場(chǎng)主體應(yīng)有自主權(quán)的同時(shí)強(qiáng)化法律責(zé)任約束,使當(dāng)前及未來(lái)的市場(chǎng)行為有法可依,交易監(jiān)督有的放矢。

  《投融資體制改革意見(jiàn)》明確規(guī)定,規(guī)范企業(yè)投資行為,依法落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制和合同管理制。可見(jiàn),招標(biāo)投標(biāo)制度已經(jīng)成為投融資體制改革不可分割的重要組成部分。

  二、招標(biāo)投標(biāo)制度實(shí)踐中跨部門協(xié)同管理機(jī)制有益于提升投融資項(xiàng)目管理效能

  我國(guó)投融資體制是綜合管理、協(xié)同服務(wù)的制度體系。根據(jù)《投融資體制改革意見(jiàn)》,各地區(qū)各部門要充分認(rèn)識(shí)深化投融資體制改革的重要性和緊迫性,加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),搞好分工協(xié)作。國(guó)務(wù)院投資主管部門要切實(shí)履行好投資調(diào)控管理的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進(jìn)職責(zé)。

  在現(xiàn)行體制下,國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門均在行使政府投資管理職能。若單一部門對(duì)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域投融資采購(gòu)工作進(jìn)行統(tǒng)管,管理難度和領(lǐng)域局限可想而知。由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭、國(guó)務(wù)院多部門參加的政府資金投資項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理機(jī)制經(jīng)多年實(shí)踐形成,充分考慮了我國(guó)國(guó)情并在一定程度上解決了政出多門、政策相互打架的問(wèn)題,適用于對(duì)政府投資或牽頭投資項(xiàng)目(包括PPP類別項(xiàng)目)的預(yù)算、計(jì)劃、招標(biāo)采購(gòu)、實(shí)施及評(píng)估等全過(guò)程管理。

  三、以公平、公正、公開(kāi)為內(nèi)核的招標(biāo)投標(biāo)交易制度是建立全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的基石

  《招標(biāo)投標(biāo)法》作為我國(guó)規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的制度體系之一,是服務(wù)于多領(lǐng)域、多層次廣泛市場(chǎng)的規(guī)則體系,反映的是一種平等主體的民事法律關(guān)系。招標(biāo)投標(biāo)制度既能滿足和規(guī)范項(xiàng)目采購(gòu)專業(yè)化與個(gè)性化本源屬性的要求,又是市場(chǎng)主體非標(biāo)準(zhǔn)化需求通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)業(yè)體系進(jìn)入市場(chǎng)交易流通系統(tǒng)的渠道。招標(biāo)投標(biāo)交易參與主體多樣、所有制形式多元,招標(biāo)人和投標(biāo)人大部分開(kāi)展的是企業(yè)和企業(yè)之間的采購(gòu),交易以企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)并獲利為基礎(chǔ)原理開(kāi)展，作用范圍以規(guī)范企業(yè)行為為核心,具有更廣泛的市場(chǎng)適用空間。

  2022年3月,中共中央、國(guó)務(wù)院正式頒布《關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》，以“破”“立”并舉的姿態(tài),構(gòu)建新發(fā)展格局的基礎(chǔ)支撐。建設(shè)平等、公正、開(kāi)放、誠(chéng)信的新型市場(chǎng)體系,需要招標(biāo)投標(biāo)這個(gè)能體現(xiàn)社會(huì)公平、公正、公開(kāi)性的交易制度作為支撐。

  以該意見(jiàn)中有關(guān)“統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入制度”的要求為例,招標(biāo)采購(gòu)制度正發(fā)揮著科學(xué)制定包括商品、服務(wù)、法人和自然人這些招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)客體和主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),并完善招標(biāo)采購(gòu)執(zhí)業(yè)規(guī)則、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)道德及信用監(jiān)督等體系建設(shè)的作用。近日,國(guó)家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合頒布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)制度進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)主體行為的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱若干意見(jiàn)》),已在規(guī)范招標(biāo)人主體責(zé)任及招標(biāo)代理服務(wù)行為方面作出了明確規(guī)定。要求依法落實(shí)招標(biāo)自主權(quán),任何單位不得設(shè)定沒(méi)有法律、行政法規(guī)依據(jù)的前置審批或?qū)徍谁h(huán)節(jié);規(guī)范招標(biāo)人代表?xiàng)l件和行為,嚴(yán)禁干擾或影響其他評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員公正獨(dú)立評(píng)標(biāo);切實(shí)規(guī)范招標(biāo)代理行為,加強(qiáng)招標(biāo)代理行業(yè)自律建設(shè)，推動(dòng)提升招標(biāo)代理服務(wù)能力。

  此外,發(fā)揮招標(biāo)投標(biāo)全流程電子化、數(shù)字化優(yōu)勢(shì),進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查、合法性審核,事前通過(guò)系統(tǒng)設(shè)置減少人為因素對(duì)招標(biāo)投標(biāo)參與者的排斥或限制干預(yù)，事中預(yù)警違法違規(guī)行為且留痕為交易決策提供支持并為事后監(jiān)管及“回頭看”提供證據(jù)和執(zhí)法依據(jù),對(duì)切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有著重要的影響。

  四、招標(biāo)投標(biāo)法律制度與融資機(jī)制創(chuàng)新相輔相成

  投融資體制改革的核心是利用有限的政府資金,引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)領(lǐng)域,并對(duì)預(yù)算、投資、實(shí)施、運(yùn)營(yíng)全過(guò)程進(jìn)行有效的監(jiān)管和評(píng)估。

  政府轉(zhuǎn)交職能,由直接管理角色轉(zhuǎn)為監(jiān)督和服務(wù)角色,通過(guò)設(shè)立市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)(股權(quán))投資基金，積極吸引、鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)資本金注入、股權(quán)投資、偵權(quán)等方式參加政府引導(dǎo)的投資項(xiàng)目。這種新的合作框架若僅依靠單一的政府管理體系，將難以推動(dòng)。

  社會(huì)資金的來(lái)源架道多樣,市場(chǎng)化程度高,具有對(duì)資金獲益和投資退出的必然需求。出于對(duì)投資效益的考慮,《政府采購(gòu)法》適用的采購(gòu)活動(dòng)具有非營(yíng)利性,無(wú)法滿足新合作框架下社會(huì)資金機(jī)構(gòu)或企業(yè)作為投資主體的需求。然而,招標(biāo)投標(biāo)制度是圍繞節(jié)約企業(yè)成本、提升企業(yè)利潤(rùn)而開(kāi)展的采購(gòu)活動(dòng),供需各方具有對(duì)等的法律關(guān)系和交易地位,其制度的設(shè)計(jì)符合投融資體制對(duì)穩(wěn)定項(xiàng)目收益、提高項(xiàng)目市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)管理水平的耍求。

  近期頒布的《若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)加大監(jiān)管力度,構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)、銜接標(biāo)前標(biāo)中標(biāo)后各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機(jī)制。通過(guò)明確招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)的監(jiān)管要求、提升監(jiān)管力度、多維度強(qiáng)化監(jiān)督渠道及監(jiān)管手段,健全完善投融資項(xiàng)目采購(gòu)的管理依據(jù)及規(guī)范,這對(duì)保障我國(guó)投融資體制安全、健康、可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

  縱觀《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》，雖然存在適用范圍交叉重疊且部分規(guī)則不盡相同的情形,但兩法在立法初衷、所在領(lǐng)域、營(yíng)利性質(zhì)、管理體制、采購(gòu)方式、法律及社會(huì)責(zé)任等方面各有側(cè)重。近年來(lái),兩法的制度調(diào)整方向也有所不同?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》屬于民法和經(jīng)濟(jì)法的范疇,是一項(xiàng)民事行為,招標(biāo)采購(gòu)規(guī)范的重點(diǎn)是民事法律貴任。而適用行政法律規(guī)范的政府采購(gòu),其主管部門為財(cái)政部,是單一主體的行為規(guī)范要求,代表非平等主體之間的法律關(guān)系,是非市場(chǎng)交易的一般規(guī)則。筆者認(rèn)為，兩法長(zhǎng)期以來(lái)存在矛盾的實(shí)質(zhì)是行政管理沖突。未來(lái)對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》的修訂應(yīng)更聚焦企業(yè),服務(wù)企業(yè)運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行交易的行為,解決“放管服”背景下政府對(duì)市場(chǎng)化交易進(jìn)行事中事后監(jiān)管的方法及手段問(wèn)題,鼓勵(lì)建立和完善市場(chǎng)信用體系及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制,多措并舉,在政府的引導(dǎo)下充分發(fā)揮市場(chǎng)自身的監(jiān)督職能,激發(fā)各類別市場(chǎng)主體的競(jìng)爭(zhēng)活力。對(duì)于兩法在管理模式和管理手段上存在相同或相似規(guī)則的問(wèn)題,筆者認(rèn)為《招標(biāo)投標(biāo)法》未來(lái)應(yīng)根據(jù)營(yíng)利性企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)生的必然性,以壓實(shí)企業(yè)主體責(zé)任為前提,最大程度破除行政審批程序,并健全市場(chǎng)失信及懲戒性的制度安排。

  綜上,我國(guó)現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)制度體系是適合我國(guó)國(guó)情及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的安排。《招標(biāo)投標(biāo)法》的制度設(shè)定符合現(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及投融資改革發(fā)展進(jìn)程對(duì)支撐性制度體系的需求。筆者認(rèn)為，當(dāng)前《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》是否兩法合一并不能解決目前公共采購(gòu)中存在的根本性問(wèn)題,當(dāng)務(wù)之急應(yīng)著力解決市場(chǎng)關(guān)心的修法問(wèn)題,通過(guò)制度體系的與時(shí)俱進(jìn),進(jìn)一步規(guī)范和完善我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),優(yōu)化和提升采購(gòu)手段,解決管理“真空”問(wèn)題,推動(dòng)招標(biāo)采購(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。展望未來(lái),公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選擇的招標(biāo)交易規(guī)范將成為市場(chǎng)各類主體的主要交易選擇方式,相信招標(biāo)投標(biāo)制度將在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中發(fā)揮更加重要的作用。