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誰是政府采購項目的真正主人

廣西壯族自治區(qū)財政廳 黃鋼平 韋素梅

事件回放

  2021年11月，河南省封丘縣農(nóng)村義務教育學生營養(yǎng)改善計劃午餐采購項目出現(xiàn)質量問題，發(fā)生了30余名學生食源性疾病事件,此事一出,引起社會強烈關注,新聞媒體、各界人士和社會公眾等紛紛發(fā)聲,對該事件發(fā)表報道和評論,一時間“30余名師生餐后集體嘔吐腹瀉”“校長病哭稱換不動縣教育局統(tǒng)一招標中標的送餐公司”“送餐公司中標時沒有食品資格證”等成為熱議話題。

  相關問題一度被條中指向采購項目招投標,各方關注的焦點放在招標程序是否合法、招標過程是否存在貓膩上,認為真正的采購人(學校、學生)卻無權參加采購,無權對履約情況進行監(jiān)督管理,采購人的主體責任無法落實，封丘縣教體局、公共資源交易中心、參與招標的企業(yè)、代理公司、評標專家等均應列入調查對象范國,對招投標的過程、投標企業(yè)的資質、招標合同履約，以及是否存在違規(guī)選法行為等均應進行深層次調查。

  事件后續(xù)處理暫且不提。本文從政府采購管理角度,針對以上事件引出的采購人主體資格如何界定、采購項目誰說了算、采購人的采購權如何保障、采購人主體責任如何落實、怎樣避免采購合同股約驗收流于形式、采購人主體是否真的發(fā)生錯位等諸多疑問,探析采購人主體資格和責任等問題。

政府采購范圍和采購人主體

  界定政府采購范國的四要素

  根據(jù)《政府采購法》第二條的規(guī)定,政府采購是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。由此,判斷采購項目是否納入政府采購范圍主要有四個因素,即采購主體、資金來源、集中采購目錄和采購限額標準,以及采購標的。

  玫府采購的采購人主體

  《政府采購法》第二條規(guī)定的“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織”,是政府采購的采購人主體,按照我國《憲法》《公務員法》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《中國共產(chǎn)黨機構編制工作條例》等規(guī)定,各級國家機關包括國家權力機關、政黨機關、政協(xié)機關、各民主黨派機關、工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和群眾團體機關、行政機關、監(jiān)察機關、審判機關、檢察機關、軍事機關等各類機關,事業(yè)單位包括黨委直屬和國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的各類事業(yè)單位。軍隊雖屬國家機關,但軍事機關采購有其特殊性,因此《政府采購法》第八十六條規(guī)定,軍事采購法規(guī)由中央軍事委員會另行制定。按照《預算法實施條例》第四條規(guī)定,各部門是指與本級政府財政部門直接發(fā)生預算繳撥款關系的國家機關、軍隊、政黨組織、事業(yè)單位、社會團體和其他單位。由此,政府采購實踐中,采購人主體即“采購人”,一般泛指“各級預算單位”。另外,《政府采購法》第八十四條規(guī)定了使用國際組織和外國政府貸款進行的采購,按貸款方、資金提供方與中方達成的協(xié)議中關于采購具體條件的規(guī)定執(zhí)行。

  政府采購的資金來源

  “財政性資金”是《政府采購法》界定的政府采購活動中的資金來源,《政府采購法實施條例》第二條將“財政性資金”明確為“納入預算管理的資金”，通過“預算管理”來界定財政性資金。實踐中,采購項目使用混合資金的情況大量存在,有既使用財政性資金又使用非財政性資金的采購項目,因此《政府采購法實施條例》第二條同時明確,以財政性資金作為還款來源的借貸資金,視同財政性資金:采購人組織的采購項目既使用財政性資金又使用非財政性資金的,使用財政性資金采購的部分,適用《政府采購法》及其實施條例:財政性資金與非財政性資金無法分割采購的,統(tǒng)一適用《政府采購法》及其實施條例。按照新《預算法》的規(guī)定,預算單位所有收支全部納入部門預算管理。一般來說,在政府采購管理領域,只要是預算單位進行的采購活動,不論資金性質和來源,凡是“納入預算管理的資金”,都應依法納入政府采購范圍。

  政府集中采購目錄和采購限額標準

  《政府采購法》第二條規(guī)定,政府采購是指采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為,政府集中采購目錄和采購限額標準依照政府采購法規(guī)定的權限制定?！墩少彿ā返谄邨l和第八條作出了具體規(guī)定，屬中央預算的政府采購項目，其集中采購目錄和政府采購限額標準由國務院確定并公布:屬地方預算的政府采購項目,其集中采購目錄和政府采購限額標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。

  政府采購的標的

  《政府采購法》第二條所規(guī)定的政府采購,是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為,包括購買、租賃、委托、雇用等。貨物,是指各種形態(tài)和種類的物品,包括原材料、燃料、設備、產(chǎn)品等。工程,是指建設工程,包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等,服務,是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象?！墩少彿▽嵠潡l例》第二條規(guī)定,服務包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。

  采購人主體與采購行為執(zhí)行人角色依法可以分離

  在組織實施政府采購的實踐活動中,財政部門、集中采購機構、主管預算單位等可以依法統(tǒng)一組織批量采購、定點采購、協(xié)議采購、框架協(xié)議采購等,供采購人直接使用。如《政府采購法實施條例》第三條明確,技術、服務等標準統(tǒng)一,采購人普遍使用的項目,列為集中采購機構采購項目:采購人本部門、本系統(tǒng)基于業(yè)務需要有特殊要求,可以統(tǒng)一采購的項目,列為部門集中采購項目。第二十四條規(guī)定,列入集中采購目錄的項目,適合實行批量集中采購的，應當實行批量集中采購。《政府采購法?第十七條規(guī)定，集中采購機構進行政府采購活動,應當符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優(yōu)良和服務良好的要求。依法組織實施統(tǒng)一采購、批量集中采購的,能夠通過匯集采購人的技術、服務等標準統(tǒng)一、普適性的采購需求,進行集中帶量采購,形成規(guī)模效應,具有價格優(yōu)勢,最大限度地節(jié)約財政資金和提高采購效率。

  政府采購項目的主體責任人始終是采購人

  采購人是政府采購活動的最終責任人,對采購項目負主體責任。在政府采購實踐中,無論是采購人直接組織實施的采購活動,還是由財政部門、集中采購機構、主管預算單位等依法統(tǒng)一組織的批量采購、定點和協(xié)議采購、框架協(xié)議采購,采購人都是實際采購需求的提出人和采購標的的最終實際使用者。

  采購人的主體責任由法定，依法為,依法不為?！墩少彿ā返谑臈l規(guī)定,政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等,第十六條規(guī)定，集中采購機構是非營利事業(yè)法人,根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。第十九條規(guī)定,采購人可以委托集中采購機構以外的采購代理機構,在委托的范圍內辦理政府采購事宜。第二十條規(guī)定，采購人依法委托采購代理機構辦理采購事宜的,應當由采購人與采購代理機構簽訂委托代理協(xié)議，依法確定委托代理的事項，約定雙方的權利義務。第二十一條規(guī)定，供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。第二十二條規(guī)定，供應商參加政府采購活動應當具備條件。采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求,規(guī)定供應商的特定條件。第二十三條規(guī)定，采購人可以要求參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件和業(yè)績情況,并根據(jù)本法規(guī)定的供應商條件和采購項目對供應商的特定要求,對供應商的資格進行審查，等等。

  在政府采購法律關系中,如上所述,各方當事人都享有各自法定范圍內的權利和義務。而其他各方當事人的行為，實質上都是圍繞采購人的需求來開展，委托代理等行為，并未轉移采購人的權利和責任，采購決定權和采購主體責任仍屬于采購人。

  采購人主體責任的法律制度規(guī)定從未缺失

  采購人的主體責任是政府采購法律法規(guī)賦予的。政府采購中的采購人主體，是依法使用財政性資金采購工程、貨物和服務的當事人,是政府采購活動中的主體，在政府采購活動中居于主導地位，對采購活動負總責，在采購需求制定、履約情況驗收、內控機制建設、政策的落實、采購信息公開五個方面負有主體責任。

  根據(jù)《政府采購法》及其實施條例等規(guī)定,采購人在政府采購活動中具體承擔的法定主體責任包括:制定內部控制管理制度,做好內部歸口管理和所屬單位管理,明確內部工作機制和工作規(guī)程,建立有利于實現(xiàn)物有所值目標的采購保障機制:根據(jù)采購需求、集中采購目錄等科學合理地編制年度采購預算、合理選擇采購方式,制定采購實施計劃,按照采購實施計劃組織采購活動,自覺落實節(jié)能環(huán)保、支持創(chuàng)新、支持中小企業(yè)等政策功能:嚴格落實政府采購信息在指定媒體進行公開:及時簽訂政府采購合同,按照政府采購合同對供應商履約情況進行驗收:妥善保管政府采購文件并將資料及時歸檔,等等。

  采購人主體責任等各方責任的落實需強化

  早在2012年5月10日,教育部辦公廳就發(fā)布了《關于近期學校食物中毒事件的通報》（教體藝廳（2012]2號),除了通報之外，還重申了校外供餐的采購、加工、供應、炙存等有關要求。2021年8月6日,教育部辦公廳、市場監(jiān)管總局辦公廳、國家衛(wèi)生健康委辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于加強學校食堂衛(wèi)生安全與營養(yǎng)健康管理工作的通知》(教體藝廳函〔2021]38號),明確了各級各類學校規(guī)范食堂建設，要求加強食堂管理,落實學校食品安全校長（園長)負責制,發(fā)揮膳食委員會、師生和家長監(jiān)督作用,嚴格校外供餐管理,在封丘縣2021年11月23日發(fā)生食源性疾病事件后,新鄉(xiāng)市教育局下發(fā)《關于進一步加強冬季學校食品安全工作的緊急通知》,對強化學校食堂監(jiān)管、加強校外供餐管理等問題提出明確要求。同年11月29日,河南省教育廳、河南省市場監(jiān)督管理局也聯(lián)合下發(fā)了《關于全面加強校外供餐單位食品安全監(jiān)督管理的緊急通知》,要求河南各地教育、市場監(jiān)管部門抓緊組織對校外供餐單位進行全面排查整治,報送校外供餐情況、校外供餐單位食品安全排查整治情況。2022年5月25日,教育部辦公廳發(fā)布《關于加強學校校外供餐管理工作的通知》(教體藝廳函〔2022]27號）,明確縣級教育行政部門是本行政區(qū)域學校校外供餐管理工作的主管部門,負責組織學校校外供餐單位公開招標,指導監(jiān)督本行政區(qū)域內的學校校外供餐管理工作,會同市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、公安等相關部門建立健全學校校外供餐管理制度,配合市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康、公安等相關部門開展對學校校外供餐單位的監(jiān)督檢查和學校食品安全事故應對工作。同時明確相關招標程序,要求縣級教育行政部門遵循公開、公平、公正原則,嚴格按照招投標程序統(tǒng)一組織招標,選定中標校外供餐單位，邀請學校校外供餐管理人員代表和家長代表對招標過程進行監(jiān)督，委托公證機構對招標過程進行公證,向社會公布中標的校外供餐單位名單。學校應當組織本校校外供餐管理人員和家長代表,從縣級教育行政部門公開招標選定的校外供餐單位名單中,投票選定本校的校外供餐單位,并對校外供餐單位進行實地考察。

  未成年人的安全、健康等問題向來都是輿論關注的焦點問題。正如本文開篇所引述的事件,將公眾視線再次拉回校園食品安全問題上。雖然相關職能部門和監(jiān)管部門高度重視,但校園食品衛(wèi)生安全問題仍頻頻發(fā)生。究其原因,既有相關人員法律意識淡薄,也有采購渠道混亂,還有從業(yè)人員安全防范措施不到位,以及教育、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等機構監(jiān)督仍有漏洞,而非純粹政府采購的招投標制度和程序之過。其中,最關鍵的一環(huán)恰恰是采購人主體責任落實不到位。這也是我們探討采購人主體資格、主體責任等話題的積極意義所在。