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放管服背景下如何強(qiáng)化采購(gòu)人內(nèi)控制度

張?chǎng)文?姜愛(ài)華

  強(qiáng)化采購(gòu)人內(nèi)控制度，是夯實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任，促進(jìn)政府采購(gòu)目標(biāo)有效落實(shí)的制度保障，也是深化政府采購(gòu)制度改革，推動(dòng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。本文立足當(dāng)前“放管服”背景下我國(guó)深化政府采購(gòu)制度的迫切需要，分析當(dāng)前中央與地方采購(gòu)人內(nèi)控制度中存在的問(wèn)題，并針對(duì)采購(gòu)人內(nèi)控制度的關(guān)鍵點(diǎn)提出建議。

  采購(gòu)人內(nèi)控制度發(fā)展現(xiàn)狀

  內(nèi)部控制是政府采購(gòu)過(guò)程的重要管理活動(dòng)，同時(shí)也是規(guī)范采購(gòu)人行為的制度安排。其一般指在滿足政府采購(gòu)法律法規(guī)要求下，采購(gòu)主體為了完成采購(gòu)任務(wù)，通過(guò)制度設(shè)定和策略落實(shí)促使采購(gòu)主體在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)自我約束與調(diào)控，以達(dá)到規(guī)范采購(gòu)主體行為、防控采購(gòu)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、提高政府采購(gòu)質(zhì)量的過(guò)程。

  近年來(lái)，我國(guó)越來(lái)越重視加強(qiáng)采購(gòu)人內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部出臺(tái)了一系列有關(guān)內(nèi)控制度的文件，各級(jí)地方政府也出臺(tái)了有針對(duì)性的內(nèi)控管理辦法，并開(kāi)展了一些有創(chuàng)新性的工作。

　?。ㄒ唬┴?cái)政部力推采購(gòu)人內(nèi)控制度

　　2015年財(cái)政部就制定出臺(tái)了《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），提出要以健全內(nèi)部控制體系強(qiáng)化內(nèi)部流程控制；以內(nèi)部權(quán)力制衡規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行；以建立內(nèi)控報(bào)告制度促進(jìn)內(nèi)控信息公開(kāi)，將政府采購(gòu)內(nèi)部控制作為重點(diǎn)領(lǐng)域。2016年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2016〕99號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），從內(nèi)部控制管理方面進(jìn)一步強(qiáng)化采購(gòu)人在政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)控管理中的主體責(zé)任，健全采購(gòu)人的內(nèi)部決策機(jī)制和內(nèi)部審核制度，促進(jìn)政府采購(gòu)提質(zhì)增效。2018年中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，方案強(qiáng)調(diào)，深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，完善采購(gòu)人內(nèi)控制度，從評(píng)審機(jī)制、采購(gòu)政策、監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制。此外，在陸續(xù)頒布的與政府采購(gòu)相關(guān)的其他管理辦法中，均對(duì)構(gòu)建完善的采購(gòu)人內(nèi)控機(jī)制有所強(qiáng)調(diào)，充分表明我國(guó)在國(guó)家層面對(duì)采購(gòu)人內(nèi)控制度建設(shè)是十分重視的。

　?。ǘ┑胤郊?xì)化落實(shí)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)

　　在國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)政府采購(gòu)內(nèi)控管理指導(dǎo)意見(jiàn)的指引下，地方也在努力推進(jìn)政府采購(gòu)內(nèi)部控制建設(shè)，總體來(lái)看，地方完善內(nèi)控管理主要從如下幾點(diǎn)著手。

　　1.出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，細(xì)化內(nèi)控管理舉措

　　2018年以來(lái)，各地區(qū)結(jié)合本地工作需要，陸續(xù)出臺(tái)了加強(qiáng)政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理的相關(guān)通知與指導(dǎo)意見(jiàn)，其中包括北京市、上海市、深圳市、陜西省、青海省、河南省等?？傮w來(lái)看，地方在遵循《意見(jiàn)》中對(duì)完善政府采購(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)的總體要求下，明確實(shí)施范圍，從規(guī)范政府采購(gòu)文件編制、合理選擇采購(gòu)方式和代理機(jī)構(gòu)、規(guī)范開(kāi)展開(kāi)標(biāo)活動(dòng)、規(guī)范評(píng)審專(zhuān)家抽取、規(guī)范開(kāi)展評(píng)標(biāo)活動(dòng)、規(guī)范履約驗(yàn)收、健全政府采購(gòu)檔案管理等角度，細(xì)化了內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定。

　　2.點(diǎn)明內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，防范法律風(fēng)險(xiǎn)

　　2018年底上海市財(cái)政局印發(fā)《政府采購(gòu)業(yè)務(wù)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)指引綱要》，率先點(diǎn)明政府采購(gòu)預(yù)算編制、采購(gòu)程序、合同簽訂、履約驗(yàn)收、采購(gòu)檔案等環(huán)節(jié)可能發(fā)生的86個(gè)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)“死穴”，并每項(xiàng)對(duì)應(yīng)列明了參考法律、法規(guī)依據(jù)；此后，蘇州市、新鄉(xiāng)市、徐州市等地也紛紛結(jié)合國(guó)家與地區(qū)相關(guān)法規(guī)、辦法發(fā)布《采購(gòu)人政府采購(gòu)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)提示》，以便指導(dǎo)轄區(qū)各單位建立預(yù)算單位內(nèi)部控制制度，為后期防范政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)提供指導(dǎo)。

　　3.結(jié)合地區(qū)實(shí)際，探索內(nèi)控創(chuàng)新機(jī)制

　　2019年金華市財(cái)政局創(chuàng)新采用“加減乘除”的工作方法，勤用“加法”完善內(nèi)控規(guī)程，善用“減法”精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，活用“乘法"提高監(jiān)管效益，巧用“除法”清除監(jiān)管死角。強(qiáng)化地方預(yù)算單位采購(gòu)人內(nèi)控制度。2020年5月深圳市率先建立政府采購(gòu)行政裁決內(nèi)控機(jī)制，按照“受理-調(diào)查-調(diào)解一審理一決定” 的流程設(shè)計(jì)了政府采購(gòu)行政裁決程序，形成了“三隨機(jī)兩公開(kāi)一橫一縱相互制衡”的內(nèi)控制度，首次將調(diào)解引人政府采購(gòu)爭(zhēng)議解決機(jī)制中，為健全政府采購(gòu)行政裁決機(jī)制建立制度保障。2020年，杭州市財(cái)政局結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新推行全面迭代智慧采購(gòu)管理新模式，以數(shù)字化創(chuàng)新優(yōu)化采購(gòu)程序、以體系化創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)全員全流程在線監(jiān)管、以規(guī)范化創(chuàng)新制定推廣政府采購(gòu)“正面、負(fù)面雙清單”，首創(chuàng)代理機(jī)構(gòu)綜合信用評(píng)價(jià)機(jī)制，創(chuàng)新全流程履約管理模式，力圖強(qiáng)化采購(gòu)人內(nèi)控制度，更好發(fā)揮采購(gòu)人主體責(zé)任作用。寧夏在全國(guó)率先建立與“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購(gòu)”相適應(yīng)的快速裁決通道，通過(guò)理順政府采購(gòu)裁決內(nèi)控，為供應(yīng)商提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、高效便捷的維權(quán)服務(wù)，探索與投訴裁決并行的糾紛化解模式，通過(guò)約談、調(diào)解、提供法律意見(jiàn)等方式化解糾紛26件。

　　強(qiáng)化內(nèi)控制度的突出問(wèn)題

 ?。ㄒ唬┓煞ㄒ?guī)條款待改進(jìn)優(yōu)化

　　近年國(guó)家層面雖然就采購(gòu)人內(nèi)控制度陸續(xù)頒布部門(mén)性行政規(guī)章和指導(dǎo)意見(jiàn)，但整體來(lái)看，內(nèi)控制度在現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》仍處在模糊地帶，我國(guó)在引導(dǎo)采購(gòu)人內(nèi)控制度建設(shè)中尚未形成一部兼具指導(dǎo)性和實(shí)操性的法律規(guī)定。例如《政府采購(gòu)法》第十八條和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（87號(hào)令）中的第九條，從采購(gòu)模式差異角度規(guī)定采購(gòu)單位按照單位內(nèi)控制度自行采購(gòu)，但如何進(jìn)行內(nèi)控管理，法律法規(guī)尚有留白，這就導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中采購(gòu)過(guò)程中出現(xiàn)財(cái)務(wù)部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)、領(lǐng)導(dǎo)人的意見(jiàn)不一，工作不配合的現(xiàn)象發(fā)生，同為采購(gòu)人的幾個(gè)部門(mén)如何壓實(shí)采購(gòu)人主體責(zé)任是加強(qiáng)采購(gòu)人內(nèi)控管理必須解決的問(wèn)題，這需要一部具有指導(dǎo)性、實(shí)操性的法律法規(guī)來(lái)提供支撐。此外就采購(gòu)單位而言，雖然上級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)要求采購(gòu)單位建立本單位內(nèi)控管理制度，但仍存在制度留于書(shū)面格式化的情況，部分單位完全套用上級(jí)提供的內(nèi)控管理制度模板，缺少真正反映本單位采購(gòu)實(shí)際的內(nèi)控管理辦法。

　?。ǘ﹥?nèi)控制衡機(jī)制待完善

　　《意見(jiàn)》在基本原則中強(qiáng)調(diào)，發(fā)揮內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間，相關(guān)業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用。但現(xiàn)實(shí)中仍存在內(nèi)控制衡機(jī)制流于形式的現(xiàn)象，特別是在縣區(qū)基層單位，受傳統(tǒng)管理方式影響，部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)復(fù)雜局面下工作的一把手獨(dú)斷作風(fēng)突出，“家長(zhǎng)制”的管理模式下政府采購(gòu)難以真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力的內(nèi)控制衡，采管不分，會(huì)導(dǎo)致合規(guī)性篩查、集體決策落實(shí)困難，出現(xiàn)流于形式的“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象，加大采購(gòu)決策風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)。究其根源是在于地方采購(gòu)單位內(nèi)控制衡基礎(chǔ)較弱，組織架構(gòu)不完善，對(duì)《意見(jiàn)》中提出的事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”認(rèn)識(shí)不足。

  （三）風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)待加強(qiáng)

　　風(fēng)險(xiǎn)控制有力、保證采購(gòu)質(zhì)量是加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的主要目標(biāo)之一。然而在現(xiàn)實(shí)的政府采購(gòu)執(zhí)行中，部分采購(gòu)人員“站位不高”，無(wú)法將政府采購(gòu)管理重心向采購(gòu)需求、履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)延伸，僅以財(cái)務(wù)角度推進(jìn)采購(gòu)工作，以“過(guò)關(guān)心態(tài)”爭(zhēng)取預(yù)算、履行采購(gòu)程序，較少研究采購(gòu)需求構(gòu)成情況，缺乏對(duì)所購(gòu)物品或服務(wù)的技術(shù)指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益、與用戶實(shí)際契合程度的思考，這不僅表明采購(gòu)主體對(duì)政策認(rèn)識(shí)不充分，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度仍然不足，同時(shí)這種認(rèn)知偏差極易造成采購(gòu)內(nèi)控管理的盲區(qū)和死角，增加政府采購(gòu)的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)。

  （四）內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)待提升

　　內(nèi)控隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)水平直接決定內(nèi)控管理水平?，F(xiàn)實(shí)中內(nèi)控機(jī)制隊(duì)伍不健全情況仍較為普遍，不少采購(gòu)單位人員不足，業(yè)務(wù)單一，是否設(shè)置專(zhuān)門(mén)內(nèi)控機(jī)構(gòu)尚未可知，即使設(shè)有內(nèi)控機(jī)構(gòu)，其工作人員的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)仍無(wú)法保證，現(xiàn)實(shí)中為了滿足采購(gòu)內(nèi)控機(jī)制相關(guān)規(guī)章要求，工作人員多以兼職身份出現(xiàn)的情況較為普遍，如某部門(mén)抽取12家部屬預(yù)算單位調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，320名政府采購(gòu)管理人員中，兼職人員占比接近94%；從業(yè)3年以上的人員占比不到1/3。這些工作人員往往無(wú)暇深人學(xué)習(xí)采購(gòu)政策的相關(guān)政策文件，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、預(yù)算編制、采購(gòu)項(xiàng)目等方面專(zhuān)業(yè)技能的掌握不到位，極易在政府采購(gòu)過(guò)程中造成誤判和錯(cuò)判，帶來(lái)采購(gòu)程序不規(guī)范、采購(gòu)資金浪費(fèi)或閑置等問(wèn)題的同時(shí)也更容易滋生尋租腐敗和權(quán)力濫用行為，影響政府形象。

　　強(qiáng)化內(nèi)控制度的對(duì)策建議

　?。ㄒ唬┘?xì)化相關(guān)制度規(guī)定，明晰采購(gòu)主體事權(quán)

　　宏觀層面，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中政府采購(gòu)內(nèi)控管理中出現(xiàn)的事權(quán)模糊、主體責(zé)任不清的現(xiàn)象，完善健全法律法規(guī)，提高其在內(nèi)控管理方面的指導(dǎo)性與實(shí)操性，同時(shí)落實(shí)采購(gòu)主體問(wèn)責(zé)條款，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)，減少法律法規(guī)灰色地帶，避免采購(gòu)主體權(quán)責(zé)失衡的情況發(fā)生。微觀層面，各采購(gòu)單位均應(yīng)以國(guó)家法律法規(guī)及上級(jí)單位相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)為設(shè)定依據(jù)，制定符合采購(gòu)單位實(shí)際的規(guī)章制度與管理細(xì)則，落實(shí)采購(gòu)人內(nèi)控管理機(jī)制建設(shè)，建立從制訂采購(gòu)需求、選擇采購(gòu)方式、組成評(píng)審專(zhuān)家組、確定采購(gòu)結(jié)果、簽訂合同到履約驗(yàn)收的全流程內(nèi)控規(guī)范，同時(shí)結(jié)合“放管服”要求，為高效解決時(shí)效性、特殊性采購(gòu)項(xiàng)目提供制度保障，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)人內(nèi)控制度閉環(huán)管理。

　?。ǘ┓蛛x制衡關(guān)鍵崗位，落實(shí)部門(mén)監(jiān)督制約

　　按照《意見(jiàn)》要求，落實(shí)采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審核、采購(gòu)文件編制與復(fù)核、合同簽訂與履約驗(yàn)收等崗位相互分離，做到全面管控和突出重點(diǎn)結(jié)合，風(fēng)險(xiǎn)防控和提高效能結(jié)合，權(quán)責(zé)對(duì)等和強(qiáng)化懲處結(jié)合，對(duì)落實(shí)采購(gòu)計(jì)劃、采購(gòu)重點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、采購(gòu)時(shí)限要求、采購(gòu)利益沖突、采購(gòu)檔案管理中暴露出來(lái)的隱患要堅(jiān)決整改、及時(shí)形成報(bào)告、問(wèn)責(zé)、處理等應(yīng)對(duì)機(jī)制。積極探索建立業(yè)務(wù)人員在崗監(jiān)督、離崗審查和項(xiàng)目責(zé)任追溯的一體化制度，通過(guò)檢查、考核、設(shè)立監(jiān)督電話等管理方法，將采購(gòu)人主體責(zé)任落實(shí)到位。采購(gòu)單位應(yīng)強(qiáng)化采購(gòu)實(shí)施部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)、財(cái)務(wù)核算部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)的部門(mén)間交流，敦促各部門(mén)實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)制約，發(fā)揮綜合監(jiān)管效應(yīng)；同時(shí)健全“雙隨機(jī)一公開(kāi)”工作機(jī)制，依托信息化和大數(shù)據(jù)分析，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公開(kāi)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)以下項(xiàng)目和單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)警跟蹤。運(yùn)用第三方評(píng)估對(duì)政府采購(gòu)?fù)该鞫取⒁?guī)范性及采購(gòu)結(jié)果等開(kāi)展綜合評(píng)價(jià)，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督推動(dòng)采購(gòu)制度完善和活動(dòng)規(guī)范。

　?。ㄈ┰鰪?qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，健全內(nèi)控管理機(jī)制

　　自覺(jué)增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，嚴(yán)格把控風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)和多發(fā)的采購(gòu)環(huán)節(jié)，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性。加快積極順應(yīng)政府采購(gòu)管理從“程序?qū)颉毕颉靶枨髮?dǎo)向”“績(jī)效導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變，在項(xiàng)目后期驗(yàn)收中嚴(yán)格把關(guān)，將項(xiàng)目績(jī)效與采購(gòu)主體掛鉤，構(gòu)建全員參與的管理機(jī)制，落實(shí)集體決策機(jī)制。借鑒上海市等地在政府采購(gòu)內(nèi)控制度建設(shè)的做法，建立風(fēng)險(xiǎn)指引警示和評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制，明晰各個(gè)潛在內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，根據(jù)政策更替與地區(qū)環(huán)境變化，定期評(píng)估和更新內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)清單，及時(shí)完善制度、糾正問(wèn)題，統(tǒng)一思想。還可以通過(guò)信息化手段進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和排查，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的效率和準(zhǔn)確性。

　?。ㄋ模┨岣呷藛T專(zhuān)業(yè)水平，強(qiáng)化隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)

　　我國(guó)政府采購(gòu)領(lǐng)域涉及政策規(guī)章更替相對(duì)頻繁，專(zhuān)業(yè)性要求不斷提高的現(xiàn)實(shí)情況，因此需要采購(gòu)單位不斷提升采購(gòu)隊(duì)伍特別是內(nèi)控隊(duì)伍建設(shè)水平。一是切實(shí)按照“分事設(shè)權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)”的原則，認(rèn)真梳理不同業(yè)務(wù)、環(huán)節(jié)、崗位的職責(zé)與權(quán)限，選拔專(zhuān)業(yè)人員組建單位內(nèi)控機(jī)制隊(duì)伍；二是定期開(kāi)展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，歸納和分析歷年各類(lèi)型內(nèi)控管理的客觀資料與近期公開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)事故記錄，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，督促采購(gòu)人員以高頻風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為警示、以典型案例為鏡鑒；三是訪問(wèn)或聘請(qǐng)專(zhuān)家、學(xué)者開(kāi)展針對(duì)健全內(nèi)控管理建設(shè)的主題講座，深入了解現(xiàn)行政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，明確目前內(nèi)控管理要求與政策導(dǎo)向，提高自身內(nèi)控管理的業(yè)務(wù)能力。

參考文獻(xiàn)：

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  （作者單位:中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

（責(zé)編:馮君）