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2017年10月以來PPP發(fā)展形勢分析

□文／中國投資咨詢有限責(zé)任公司  楊寧

  在十九大勝利召開的大背景下，自2017年10月以來，國務(wù)院辦公廳、財政部、國家發(fā)展改革委、國務(wù)院國資委、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會及相關(guān)部委以單獨或聯(lián)合的形式頒布了一系列相關(guān)政策法規(guī)、意見通知，涵蓋了從推進(jìn)國務(wù)院立法到綜合信息平臺項目庫管理，從持續(xù)推進(jìn)多個領(lǐng)域應(yīng)用PPP到建立健全 PPP流通、退出機制，從鼓勵多渠道資金參與PPP到規(guī)范各參與主體行為等一系列局部調(diào)整、控制，結(jié)合各省相繼出臺的PPP相關(guān)政策，基本明確了鼓勵、支持與規(guī)范、穩(wěn)定并存的發(fā)展基調(diào)，PPP從“高速”發(fā)展進(jìn)入“高質(zhì)”發(fā)展已成定局。

  各部委對PPP的重點關(guān)注

  2018年《政府工作報告》提出“支持社會力量增加醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等服務(wù)供給”；作為兼具發(fā)揮“緩解矛盾”與“支持社會力量”作用的PPP，在貫徹發(fā)展新時代中國特色社會主義的基礎(chǔ)上，有望為我國創(chuàng)新社會經(jīng)濟發(fā)展模式做出重要貢獻(xiàn)。

  1．推進(jìn)立法  促PPP在一系列領(lǐng)域發(fā)展及PPP應(yīng)用

  國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國務(wù)院2018年立法工作計劃的通知》，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例列入國務(wù)院2018年立法工作計劃。

  國務(wù)院辦公廳相繼發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》、《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于推進(jìn)社會公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開的意見》、《關(guān)于創(chuàng)新體制機制推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的意見》、《跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法》、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》等一系列指導(dǎo)意見，國家發(fā)展改革委相繼發(fā)布《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于推進(jìn)資源循環(huán)利用基地建設(shè)的指導(dǎo)意見》，財政部相繼發(fā)布《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟帶生態(tài)補償與保護長效機制的指導(dǎo)意見》，交通運輸部發(fā)布《收費公路政府和社會資本合作操作指南》，工信部、國家發(fā)展改革委、科技部、財政部等十六個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于發(fā)揮民間投資作用推進(jìn)實施制造強國戰(zhàn)略的指導(dǎo)意見》，文化和旅游部、財政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，上述文件針對不同領(lǐng)域分別明確提出鼓勵采用PPP，為PPP在更大范圍內(nèi)的應(yīng)用起到了助推作用。

  2．嚴(yán)格規(guī)范  高質(zhì)推進(jìn)PPP

  中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》，財政部相繼發(fā)布《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于公布第四批政府和社會資本合作示范項目名單的通知》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》，國務(wù)院國資委發(fā)布《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》，中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、外匯局關(guān)于規(guī)范金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，上述文件堅決制止無序舉債、遏制隱性債務(wù)增量，規(guī)范舉債融資行為。在推進(jìn)PPP的過程中，對市場參與主體尤其是作為投資主體的中央企業(yè)、資金供給方的國有金融企業(yè)以及以多種形式參與PPP投融資業(yè)務(wù)的資產(chǎn)管理產(chǎn)品分別提出明確的要求，嚴(yán)防PPP被泛化、濫用，確保PPP規(guī)范、穩(wěn)健、高質(zhì)發(fā)展。

  3．建立健全PPP流通及退出機制

  財政部和保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強保險資金運用管理支持防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的指導(dǎo)意見》，證監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于建立PPP退出機制的提案》的答復(fù)，上海證券交易所、深圳證券交易所同步發(fā)布《政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)支持證券的掛牌條件確認(rèn)指南》和《政府和社會資本合作(PPP)項目資產(chǎn)支持證券信息披露指南》，上述文件提出在遵循審慎合規(guī)原則下，鼓勵保險機構(gòu)規(guī)范運用政府和社會資本合作(PPP)等方式，支持經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，通過股權(quán)融資、債券融資及資產(chǎn)證券化等方式，建立健全PPP流通及退出機制，吸引更多社會資本參與項目建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)、運營和管理效率。

  《政府工作報告》中的PPP元素

  在2018年的《政府工作報告》中，李克強總理雖未明確提及“政府與社會資本合作”，且有觀點認(rèn)為PPP發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，無需再次強調(diào)，然而仔細(xì)研讀報告，仍能發(fā)現(xiàn)與PPP發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容。

  1．支持民營企業(yè)發(fā)展

  PPP推出、發(fā)展的過程可以理解為進(jìn)一步對民營資本放開基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場準(zhǔn)入的過程，“在評選示范項目時享有優(yōu)先權(quán)”、“禁止在采購過程中對民營資本設(shè)置差別條款和歧視性條款”、“鼓勵同等條件下優(yōu)先選擇民營資本”等內(nèi)容被寫入各部委出臺的政策文件中，國家對作為社會資本方的民營企業(yè)所展現(xiàn)出的認(rèn)可與重視可見一斑。

  2．全面實施績效管理

  PPP的根本目標(biāo)是“提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率、實現(xiàn)公共利益最大化”，助力實現(xiàn)這一目標(biāo)最有效的手段則是“依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價”。將項目付費與績效評價結(jié)果掛鉤，是PPP對“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全”的充分響應(yīng)。

  3．優(yōu)先支持在建項目合理擴大專項債券使用范圍

  《政府工作報告》提到2018年安排地方專項債券比2017年增加5500億元，達(dá)到1.35萬億元，并將合理擴大專項債券使用范圍。專項債券目前涉及土地儲備、收費公路、軌道交通等準(zhǔn)經(jīng)營且有較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，未來無論是專項債券金額的提升還是使用范圍的擴大，都將對PPP的應(yīng)用產(chǎn)生不確定影響：

  在不考慮PPP應(yīng)用范圍限制的前提下，如果地方政府將專項債券更多應(yīng)用于準(zhǔn)經(jīng)營類（主要指使用者付費）項目，則PPP將相對集中應(yīng)用在公益類（主要指政府付費及可用性缺口補助）項目，由此將造成政府財政支出壓力較大，且對社會資本吸引力有限；如果地方政府將專項債券更多應(yīng)用于公益類項目，則市場上將會出現(xiàn)相對多的“優(yōu)質(zhì)”項目，或?qū)⑾破鹦乱惠喌?/span>PPP投資熱潮。

  4．中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付大幅增加

  PPP應(yīng)用的財務(wù)上限為地方政府一般公共預(yù)算支出的10%，《政府工作報告》提出“中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大幅增加”，“增強地方特別是中西部地區(qū)財力”，“中央財政新增扶貧投入及有關(guān)轉(zhuǎn)移支付向深度貧困地區(qū)傾斜”，上述舉措有效加大精準(zhǔn)脫貧力度，將對地方政府特別是相對貧困地區(qū)補齊基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，積極拓展PPP應(yīng)用空間帶來積極影響。

  5．充分釋放社會領(lǐng)域巨大發(fā)展?jié)摿?/span>

  《政府工作報告》提出“深入推進(jìn)教育、文化、體育等改革，充分釋放社會領(lǐng)域巨大發(fā)展?jié)摿Α保爸С稚鐣α吭黾俞t(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化、體育等服務(wù)供給，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)”，這些民生領(lǐng)域恰是適宜開展PPP的行業(yè)，且截至目前，上述領(lǐng)域內(nèi)的PPP項目在數(shù)量及投資額上均規(guī)模有限，相信隨著社會體制改革深化，PPP在上述領(lǐng)域?qū)⒕哂休^大發(fā)展空間。

  6．推進(jìn)污染防治取得更大成效

  《政府工作報告》提到“鞏固藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)成果，深入推進(jìn)水、土壤污染防治”，水、土壤、大氣一直是生態(tài)環(huán)境修復(fù)的重點關(guān)注領(lǐng)域。其中，污水處理及固體廢棄物、垃圾分類處置屬于強制應(yīng)用PPP的領(lǐng)域，且上述領(lǐng)域市場化程度較高，已形成較為完善的環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈。土壤、大氣治理需要投資體量巨大，單純依靠政府直接投資效果有限，目前已在積極探索PPP的應(yīng)用，未來生態(tài)環(huán)境仍將是PPP應(yīng)用的重點領(lǐng)域。

PPP發(fā)展形式小結(jié)

  在上述背景下，對PPP發(fā)展形勢作出如下判斷：

  1.PPP經(jīng)歷四年高速發(fā)展后進(jìn)入新階段，各個環(huán)節(jié)的不斷完善為后續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)，未來發(fā)展空間可以預(yù)期。

  2．國家嚴(yán)控PPP野蠻生長，加強項目審核管控，嚴(yán)禁PPP異化為違規(guī)融資舉債或變相舉債擔(dān)保，避免造成地方政府隱形債務(wù)。PPP發(fā)展模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，規(guī)范、穩(wěn)健、高質(zhì)、可持續(xù)成為未來發(fā)展的主基調(diào)。

  3．相關(guān)政策緊隨十九大精神，政府監(jiān)管持續(xù)趨嚴(yán)，在積極引入民營資本參與的基礎(chǔ)上，鼓勵多主體、多資金、多方式參與PPP項目，但針對各相關(guān)參與主體提出了十分明確的要求，穩(wěn)定PPP市場運行秩序。

  4.PPP可為確保打贏化解重大風(fēng)險（化解政府債務(wù)風(fēng)險）、精準(zhǔn)脫貧（貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施）、污染防治（污水、垃圾等環(huán)境保護PPP項目）三大攻堅戰(zhàn)提供有力支持，作為國家政策積極鼓勵、明確要求的行業(yè)、領(lǐng)域，涉及文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游的公共服務(wù)領(lǐng)域，涉及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、水利建設(shè)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)以及供排水、可再生能源在內(nèi)的污染防治領(lǐng)域，在PPP應(yīng)用上仍將具有相當(dāng)?shù)陌l(fā)展機遇，值得重點關(guān)注。

公共服務(wù)領(lǐng)域分析

  根據(jù)財政部政府與社會資本合作中心發(fā)布的2018年第一期季報，一季度基本公共服務(wù)領(lǐng)域項目數(shù)比上季度末下降1個、新增投資額875億元。3月末累計項目總數(shù)1349個、投資額12084億元，分別占管理庫的18.2%和10.5%。項目數(shù)前三位是教育358個、旅游327個、醫(yī)療衛(wèi)生252個；投資額前三位是旅游4733億元、教育2142億元、醫(yī)療衛(wèi)生1855億元。

  十九大報告明確提出保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，重點列出優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)、加強社會保障體系建設(shè)，加之文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、旅游等細(xì)分領(lǐng)域均具備一定的剛需和使用者付費屬性，有利于緩解“不平衡不充分”矛盾，PPP在上述領(lǐng)域仍將大有可為。

污染防治領(lǐng)域分析

  根據(jù)財政部政府與社會資本合作中心2018年第一期季報中的數(shù)據(jù)進(jìn)行計算，污染防治領(lǐng)域項目總計超過1500個，總投資超過1.3萬億元。

  作為資本化程度最高的領(lǐng)域，根據(jù)中國水網(wǎng)提供的數(shù)據(jù)，2017年度，53家環(huán)保上市企業(yè)，營收總額共計1661億元，凈利潤總和約253億元。其中，51家成功盈利，僅盛運環(huán)保、津膜科技出現(xiàn)虧損。有3家企業(yè)營收過百億，分別為北控水務(wù)(169.74億元)、光大國際（160.55億元）、碧水源(151.63億元)；有4家企業(yè)營收過50億，分別為啟迪桑德、首創(chuàng)股份、鐵漢生態(tài)、蒙草生態(tài)。有11家企業(yè)營收實現(xiàn)了70%以上的增長速度，分別為蒙草生態(tài)、嶺南股份、維爾利、國禎環(huán)保、鐵漢生態(tài)、博世科、清水源、興源環(huán)境、嘉澳環(huán)保、旺能環(huán)境、碧水源；有7家企業(yè)應(yīng)收同比增長數(shù)據(jù)為負(fù)，分別為遠(yuǎn)達(dá)環(huán)保、巴安水務(wù)、科融環(huán)境、聯(lián)泰環(huán)保、旺能環(huán)境、津膜科技、永清環(huán)保。

  十九大報告提出建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，同時提出四方面工作部署要求，全面建設(shè)“美麗中國”。面對生態(tài)文明建設(shè)如此廣闊的市場空間，PPP作為我國生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的主流發(fā)展模式，未來落地項目數(shù)量及投資額仍有望大幅提升。具體來看，生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、污水處理和垃圾處理仍將有較大市場空間。

  截至目前，PPP的發(fā)展歷經(jīng)了“推廣”、“完善”、“深化”三個階段，現(xiàn)在已進(jìn)入由量到質(zhì)的轉(zhuǎn)型期，這意味著在未來幾年PPP作為一項重要機制改革，在做好規(guī)范、提質(zhì)等內(nèi)功修煉的基礎(chǔ)上，仍將為提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)水平，提高財政資金使用效率等方面發(fā)揮積極的增效作用。

（責(zé)編：武文卿）