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 PPP項(xiàng)目采購中的質(zhì)疑和投訴之考量

 口文／劉建華

  參與PPP項(xiàng)目服務(wù)的過程中，筆者總是能聽到一些投資人在抱怨：某項(xiàng)目資格條件是為某企業(yè)量身定做的，某項(xiàng)目參與投標(biāo)也是去陪標(biāo)的，采購文件沒寫清楚導(dǎo)致提交的申請(qǐng)文件不符合要求等等諸如此類。筆者想問的是，既然這么理直氣壯的認(rèn)為采購存在不公平、不公正以及存疑之處，投資人是否運(yùn)用了法律賦予的權(quán)利去維護(hù)自身的合法權(quán)益？接下來，筆者就來談?wù)凱PP項(xiàng)目采購中關(guān)于質(zhì)疑和投訴的問題。

  一、質(zhì)疑和投訴的法律依據(jù)

 《政府采購法》第52條規(guī)定“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑”；第55條規(guī)定“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購人、采購代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購人、采購代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門投訴”?！墩少彿▽?shí)施條例》第53條規(guī)定“政府采購法第五十二條規(guī)定的供應(yīng)商應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日，是指：（一）對(duì)可以質(zhì)疑的采購文件提出質(zhì)疑的，為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日；（二）對(duì)采購過程提出質(zhì)疑的，為各采購程序環(huán)節(jié)結(jié)束之日；（三）對(duì)中標(biāo)或者成交結(jié)果提出質(zhì)疑的，為中標(biāo)或者成交結(jié)果公告期限屆滿之日”。當(dāng)然《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）和2017年10月1日即將實(shí)施的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令）也都做了相應(yīng)規(guī)定，筆者不再一一列舉。

  按照上述法律、法規(guī)及部門規(guī)章的規(guī)定，參與PPP項(xiàng)目投資的社會(huì)資本如在PPP項(xiàng)目采購中發(fā)現(xiàn)資格預(yù)審文件及采購文件中出現(xiàn)約定有歧義之處、采購過程出現(xiàn)串通投標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象、采購結(jié)果明顯不公正公平的等等，可以向采購人提出質(zhì)疑，在對(duì)質(zhì)疑的答復(fù)不滿意時(shí)可以向同級(jí)政府采購監(jiān)督管理部門投訴，對(duì)投訴的處理結(jié)果不滿意的，還可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。

  二、如何運(yùn)用好質(zhì)疑和投訴

 質(zhì)疑和投訴的相關(guān)政策依據(jù)并不難懂，關(guān)鍵是如何運(yùn)用好質(zhì)疑和投訴，采購文件和采購過程中到底存在哪些不合法合規(guī)、不公平公正之處？

  （一）資格條件設(shè)置是否合規(guī)

  《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知 》（財(cái)金[2016]90號(hào)）規(guī)定：要會(huì)同有關(guān)行業(yè)部門合理設(shè)定采購標(biāo)準(zhǔn)和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不得以不合理的采購條件（包括設(shè)置過高或無關(guān)的資格條件，過高的保證金等）對(duì)潛在合作方實(shí)行差別待遇或歧視性待遇，著力激發(fā)和促進(jìn)民間投資。而《政府采購法實(shí)施條例》第二十條明確規(guī)定了以不合理的條件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇的情形：（一）就同一采購項(xiàng)目向供應(yīng)商提供有差別的項(xiàng)目信息；（二）設(shè)定的資格、技術(shù)、商務(wù)條件與采購項(xiàng)目的具體特點(diǎn)和實(shí)際需要不相適應(yīng)或者與合同履行無關(guān)；（三）采購需求中的技術(shù)、服務(wù)等要求指向特定供應(yīng)商、特定產(chǎn)品；（四）以特定行政區(qū)域或者特定行業(yè)的業(yè)績(jī)、獎(jiǎng)項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)、成交條件；（五）對(duì)供應(yīng)商采取不同的資格審查或者評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)；（六）限定或者指定特定的專利、商標(biāo)、品牌或者供應(yīng)商；（七）非法限定供應(yīng)商的所有制形式、組織形式或者所在地；（八）以其他不合理?xiàng)l件限制或者排斥潛在供應(yīng)商。

  比如實(shí)操中，如遇到資格預(yù)審文件中要求申請(qǐng)人在本地有分支機(jī)構(gòu)，顯然屬于上述條款中第三、四、七、八項(xiàng)規(guī)定的以不合理?xiàng)l件對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇和歧視待遇。再比如，資格預(yù)審文件中要求申請(qǐng)人須提供前三年無重大違法記錄的書面證明材料，合理嗎？按照《政府采購法實(shí)施條例》第十七條第四項(xiàng)的規(guī)定，參加政府采購活動(dòng)的供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)具備《政府采購法》第22條第一款規(guī)定的條件，提供下列材料：（四）參加政府采購活動(dòng)前3年內(nèi)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒有重大違法記錄的書面聲明。即供應(yīng)商只需要提供上述聲明即可，不需要提供沒有重大違法記錄的書面證明材料。

 在此，筆者要提醒PPP項(xiàng)目投資人的是，將于2017年10月1日實(shí)施的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號(hào)令）第十七條明確規(guī)定：采購人、采購代理機(jī)構(gòu)不得將投標(biāo)人的注冊(cè)資本、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素，也不得通過將除進(jìn)口貨物以外的生產(chǎn)廠家授權(quán)、承諾、證明、背書等作為資格要求，對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。因此87號(hào)令實(shí)施前，如遇到設(shè)置上述資格條件明顯不公平的，可參照87號(hào)令予以質(zhì)疑。

  （二）評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置是否合理

  《政府采購法實(shí)施條例》第21條規(guī)定：已進(jìn)行資格預(yù)審的，評(píng)審階段可以不再對(duì)供應(yīng)商資格進(jìn)行審查。而資格預(yù)審文件中通常會(huì)約定“未參與資格預(yù)審的不得參與投標(biāo)”，意味著PPP項(xiàng)目一般不允許資格后審。既然如此，那么在招標(biāo)時(shí)，評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)中就不應(yīng)再設(shè)置超出資格預(yù)審文件中設(shè)置的資格條件范圍。當(dāng)然同一資格條件可以提出更高的標(biāo)準(zhǔn)作為加分內(nèi)容，但如果加分比例過高，如資格預(yù)審文件中要求申請(qǐng)人某個(gè)時(shí)間起點(diǎn)以來承擔(dān)過單項(xiàng)工程建筑面積大于或等于5萬平方米的房屋建筑項(xiàng)目，那么如招標(biāo)文件中要求滿足上述資格得一分、如承擔(dān)過單項(xiàng)工程建筑面積10萬平方米得五分，就會(huì)導(dǎo)致未達(dá)到此要求的投標(biāo)人很難在其它評(píng)審項(xiàng)目中拉回四分差距，存在明顯的不公平。

  （三）參與項(xiàng)目采購的社會(huì)資本的身份是否合規(guī)

  1、本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)是否作為社會(huì)資本參與了當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目

《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）作了規(guī)定，除非本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，才可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目。而本級(jí)政府所屬其他控股國(guó)有企業(yè)則不可以。投資人應(yīng)對(duì)參與投標(biāo)的其他投資人進(jìn)行考量，以免出現(xiàn)“強(qiáng)龍難壓地頭蛇”的局面，而使自己失去投資機(jī)會(huì)。

 2、單位負(fù)責(zé)人為同一人或者存在直接控股、管理關(guān)系的不同供應(yīng)商，是否參加了同一PPP項(xiàng)目采購

《政府采購法實(shí)施條例》第18條對(duì)此作出了明確的規(guī)定，不可以。這就要求投資人通過國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)或信息搜集對(duì)可能存在上述問題的投資人進(jìn)行識(shí)別，如發(fā)現(xiàn)證據(jù)確實(shí)，就可以向采購人或采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。當(dāng)然采購人和采購代理機(jī)構(gòu)在采購文件中也會(huì)按18條提出明確要求，但提出要求并不代表就可以完全避免上述現(xiàn)象出現(xiàn)。

  3、聯(lián)合體參與項(xiàng)目采購是否合法合規(guī)

 政府采購法實(shí)施條例》第22條規(guī)定“以聯(lián)合體形式參加政府采購活動(dòng)的，聯(lián)合體各方不得再單獨(dú)參加或者與其他供應(yīng)商另外組成聯(lián)合體參加同一合同項(xiàng)下的政府采購活動(dòng)”，因此聯(lián)合體參與項(xiàng)目采購如不符合上述規(guī)定的，也是投資人可以質(zhì)疑的內(nèi)容。

 （四）申請(qǐng)文件格式要求是否明確

  實(shí)操中有很多項(xiàng)目在采購中會(huì)出現(xiàn)這樣的情形，參與資格預(yù)審或投標(biāo)的投資人很多，但最后的結(jié)果卻差強(qiáng)人意：一些投資人被淘汰出局不是因?yàn)椴环蠈?shí)質(zhì)上的資格條件，而是因?yàn)樘峤坏纳暾?qǐng)資料不符合形式上的要求。筆者所參與服務(wù)的PPP項(xiàng)目中就不乏資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件中出現(xiàn)前后約定不一致、約定不明等情形，比如資格預(yù)審文件中，申請(qǐng)人的資格條件、資格預(yù)審申請(qǐng)文件格式和符合性評(píng)審響應(yīng)對(duì)照表三處約定的評(píng)審內(nèi)容不能一一對(duì)應(yīng)，或同一評(píng)審內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致投資人在提交申請(qǐng)文件時(shí)無所適從。

  當(dāng)然通過專業(yè)的咨詢公司和專業(yè)律所的服務(wù)可以避免上述現(xiàn)象發(fā)生，但鑒于目前PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)質(zhì)量的千差萬別，筆者建議，投資人在獲得資格預(yù)審申請(qǐng)文件或招標(biāo)文件后應(yīng)仔細(xì)閱讀，尤其要區(qū)分是“和”還是“或”，是“、”還是“；”，是“原件”還是“復(fù)印件”等，以及申請(qǐng)文件或投標(biāo)文件組成、文內(nèi)頁碼、標(biāo)題、簽字、蓋章、投送份數(shù)等等。一旦發(fā)現(xiàn)不明確的約定，就要及時(shí)質(zhì)疑或詢問采購人或采購代理機(jī)構(gòu)，以免因形式上不符合要求而錯(cuò)失項(xiàng)目。

  三、質(zhì)疑和投訴的程序問題

  筆者還想提醒參與PPP項(xiàng)目的投資人，按照《政府采購法實(shí)施條例》第55條規(guī)定:供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴應(yīng)當(dāng)有明確的請(qǐng)求和必要的證明材料。供應(yīng)商投訴的事項(xiàng)不得超出已質(zhì)疑事項(xiàng)的范圍。否則，如果惡意投訴，按照《政府采購法實(shí)施條例》第73條規(guī)定：供應(yīng)商捏造事實(shí)、提供虛假材料或者以非法手段取得證明材料進(jìn)行投訴的，由財(cái)政部門列入不良行為記錄名單，禁止其1至3年內(nèi)參加政府采購活動(dòng)。

  綜上，PPP項(xiàng)目采購人對(duì)待資格預(yù)審文件和采購文件需要要慎之又慎，否則很難避免一個(gè)項(xiàng)目經(jīng)歷了漫長(zhǎng)又復(fù)雜的采購流程，最終卻將真正有實(shí)力的投資人拒之門外這種得不償失的后果出現(xiàn)了。而對(duì)于經(jīng)過多番考察，搭上人力物力想?yún)⑴cPPP項(xiàng)目的投資人來說，同樣也要慎之又慎對(duì)待資格預(yù)審文件和采購文件，否則也可能會(huì)因?yàn)樽陨淼氖韬龃笠?、維權(quán)意識(shí)不夠等而與優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目失之交臂。