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招標代理機構(gòu)發(fā)展的機遇和挑戰(zhàn)

口文／陳川生

  從本世紀初開始，伴隨招標投標法正式實施，招標代理機構(gòu)像雨后春筍一樣蓬勃發(fā)展，行業(yè)的發(fā)展催生了自己的組織——國家和省的行業(yè)協(xié)會也隨之誕生。今年，我省招標投標協(xié)會已經(jīng)成立十年了。十年來，協(xié)會為會員提供服務(wù)的同時，作為代理機構(gòu)和政府溝通的橋梁在行業(yè)發(fā)展中起到重要的作用。但就代理機構(gòu)的發(fā)展而言，代理機構(gòu)的發(fā)展除了市場的召喚還有賴于政策的保護。

  一、招標代理機構(gòu)的發(fā)展和政策支持

  1、招標范圍的管制制度

  《招標投標法》第三條規(guī)定了強制招標的范圍。依據(jù)法律授權(quán)，國家發(fā)改委于2000年4月4日頒布了《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》(3號令)，3號令關(guān)于依法必須招標的工程建設(shè)項目的規(guī)模標準分別是施工200萬、貨物100萬、服務(wù)50萬，以及3000萬以上項目的全部；同時3號令授權(quán)省級人民政府依據(jù)地方實際制定本轄區(qū)的規(guī)模范圍，各市縣紛紛效仿，層層加碼。與此同時，《招標投標法》頒布之后的十多年間，我國正處于經(jīng)濟高速發(fā)展時期，工程建設(shè)項目大干快上。這樣，強制招標的項目范圍急速膨脹，為招標代理機構(gòu)的發(fā)展提供了廣闊的市場空間。

  2、招標的組織管制制度

  《招標投標法》第十二條：“……依法必須進行招標的項目，招標人自行辦理招標事宜的，應(yīng)當向有關(guān)行政監(jiān)督部門備案。”即在招標投標活動的組織工作中，委托招標是常態(tài)，自行招標是例外。法律之所以做上述規(guī)定緣于招標采購活動的上述復(fù)雜性，專業(yè)的事情專家去做；其次，作為行政監(jiān)督管理部門通過有限的代理機構(gòu)的資質(zhì)管理，間接對市場主體的管理也較為方便?！墩袠送稑朔ā返纳鲜鲆?guī)定，在一定程度上限制了招標人自主招標的權(quán)利，維護了代理機構(gòu)的市場領(lǐng)地。

  3、招標代理資質(zhì)審批制度

  《招標投標法》第十四條規(guī)定了招標代理機構(gòu)的資質(zhì)審批制度。

  在《招標投標法》頒布實施的初期，建立招標代理機構(gòu)資格審批制度很有必要，防止不具備條件的代理機構(gòu)把招標投標活動僅看做一個事物性程序代理，要求必須具備相應(yīng)業(yè)績和人員的資格條件，不可否認這個制度也在一定程度上保護了取得資質(zhì)的代理機構(gòu)及其壟斷的市場地位。

  4、行政保護招標代理機構(gòu)的收費

  國家發(fā)改委曾就招標代理服務(wù)費下發(fā)了有關(guān)招標代理服務(wù)費收費辦法的相關(guān)文件，如，國家計委關(guān)于印發(fā)《招標代理服務(wù)收費管理暫行辦法》的通知計價格[2002]1980號、國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于招標代理服務(wù)收費有關(guān)問題的通知發(fā)改辦價格[2003]857號，明確規(guī)定該項目收費屬于政府指導(dǎo)價，為代理機構(gòu)的發(fā)展提供了收益的政策保護。

  5、招標制度視為防止腐敗的利器

  2016年中央領(lǐng)導(dǎo)同志在中央紀委六次全會上指出：“要把招標作為優(yōu)化市場資源配置。預(yù)防和遏制腐敗的重要手段來抓。”之后各地紀檢監(jiān)察部門加強對招標投標活動指導(dǎo)和關(guān)注，包括參與組織對公共資源交易中心的整頓、參與對招標投標活動的現(xiàn)場監(jiān)督等。

  黨的十八大后，紀檢監(jiān)察退出對招標投標活動的具體指導(dǎo)工作，但在巡視組對國企和學校、醫(yī)院等有關(guān)事業(yè)單位巡視報告中多數(shù)都提到對招標投標工作的整改意見，為貫徹落實整改意見，有關(guān)單位不僅對依法必須招標的項目嚴格招標程序，對經(jīng)營性采購也做了嚴格規(guī)定，即所謂矯枉過正。這樣，招標代理機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動進一步紅紅火火。

  二、情況正在發(fā)生變化

  1、招標范圍管制制度的調(diào)整

  國家發(fā)改委3號令關(guān)于強制招標范圍規(guī)模的規(guī)定是依據(jù)2000年社會經(jīng)濟發(fā)展水平和物價水平制定的，隨著我國社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，市場經(jīng)濟的不斷健全，3號令逐步出現(xiàn)強制招標范圍過寬，標準限額過低的現(xiàn)象，加重了市場主體的負擔，特別是建筑業(yè)企業(yè)負擔過重，應(yīng)當認真對待。因此兼顧經(jīng)濟發(fā)展和立法的穩(wěn)定性，需要對3號令進行適當?shù)男拚Ｔ撔拚k法已經(jīng)列入2016年國務(wù)院法制辦立法計劃，依據(jù)報批稿，本次修改的內(nèi)容主要有以下三個方面：

  一是放寬范圍，重點對國有資金依法必須招標的項目進行管制；

  二是提高標準限額，原則上在原來的基數(shù)上擴大一倍；

  三是全國統(tǒng)一規(guī)則，不能層層加碼。

  實踐證明，管制過嚴不能達到招標法立法的初衷。但范圍和規(guī)模的調(diào)整縮小了代理機構(gòu)的市場空間。

  2、企業(yè)“自主”招標的專業(yè)化

  《招標投標法》規(guī)定了依法必須招標的備案制度，限制了招標人自主招標的權(quán)利。在《招標投標法》頒布初期，國企招標大都由社會招標代理公司代理。但是隨著國企對招標投標活動內(nèi)涵的認知，特別是鑒于我國國企現(xiàn)有多級子公司的管理體制，2005年之后各行業(yè)或部門開始在其下屬二級、三級成立了集團內(nèi)部的招標公司并通過各種渠道取得相應(yīng)招標代理資質(zhì)(主要是業(yè)績的認可)。集團通過行政制度要求集團公司所有部門的采購在其標準或目錄內(nèi)的一律通過集團的招標代理機構(gòu)招標采購。實踐中，這類公司表現(xiàn)出極強的專業(yè)性，為集團項目采購特別是經(jīng)營性采購做出積極貢獻。企業(yè)集團通過本集團代理公司的管理間接對下屬二級、三級企業(yè)的物資采購進行規(guī)范，實現(xiàn)了政府部門原來制度設(shè)計的初衷。不言而喻，企業(yè)自身代理機構(gòu)的發(fā)展瓜分了社會招標代理機構(gòu)原先獨占的市場空間。

  3、代理資格審批制度逐步撤銷

  招標代理資格審批制度是招標代理機構(gòu)生存發(fā)展的護身符。招標代理機構(gòu)的資質(zhì)管理雖然在一定歷史時期發(fā)揮過積極的作用，但是隨著市場的不斷成熟完善，該項制度在地方保護、行業(yè)封鎖、權(quán)力延伸等消極作用已經(jīng)越來越多地顯現(xiàn)出來。對企業(yè)實行資質(zhì)管理是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，其最大弊病是不可能產(chǎn)生品牌。而品牌是企業(yè)在市場競爭中的圖騰，如西門子、松下、華為等品牌就是質(zhì)量保證。其次招標代理資質(zhì)管理部門分割嚴重(五個部門頒發(fā)招標代理資質(zhì))，掛靠和虛假資質(zhì)時有發(fā)生，代理質(zhì)量日益程序化簡單化，有些甚至成為招標人違法招標的“白手套”，在社會上產(chǎn)生負面影響。

  2014年07月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于推進建筑業(yè)發(fā)展和改革的若干意見》中關(guān)于推進行政審批制度改革就明確提出：堅持淡化工程建設(shè)企業(yè)資質(zhì)、強化個人執(zhí)業(yè)資格的改革方向，探索從主要依靠資質(zhì)管理等行政手段實施市場準入，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞职l(fā)揮社會信用、工程擔保、保險等市場機制的作用，實現(xiàn)市場優(yōu)勝劣汰。

  為貫徹中央十八大提出的市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神。近一年來，國家財政部、商務(wù)部、工信部相繼取消了政府采購、機電產(chǎn)品國際招標、通信行業(yè)招標代理資質(zhì)，其余相關(guān)資質(zhì)在不遠的將來也會最終取消。與此同時行業(yè)協(xié)會開始推行招標師職業(yè)水平和招標采購項目經(jīng)理負責制度，加強對個人責任的追究。資質(zhì)時代的終結(jié)意味著中國招標投標咨詢服務(wù)業(yè)品牌時代的到來。

  4、政府指導(dǎo)價的收費制度已經(jīng)撤銷

  在《招標投標法》頒布實施初期，國家為了扶持招標代理機構(gòu)的發(fā)展，規(guī)定招標代理機構(gòu)收費屬于政府指導(dǎo)價，防止市場的惡性競爭將招標投標活動簡單程序化。簡單程序化必將造成代理機構(gòu)價格的競爭，低價競爭可能造成逆向淘汰的后果，把可以提供采購增值服務(wù)的代理公司邊緣化，從而摧毀代理機構(gòu)行業(yè)的發(fā)展。但是，隨著十多年來招標代理市場的培育和發(fā)展，招標代理機構(gòu)專業(yè)化的市場格局已經(jīng)初步形成，取消政府的政策保護有利于招標代理機構(gòu)行業(yè)的公平競爭。因此，國家發(fā)改委分步驟取消了招標代理服務(wù)費政府指導(dǎo)價的規(guī)定改成市場價。該項政策的調(diào)整要求招標代理必須為用戶提供可以增值的服務(wù)，否則將被市場淘汰。

  5、“大物移云”信息技術(shù)發(fā)展將推動招標代理機構(gòu)轉(zhuǎn)型升級

  所謂“大物移云”指大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動通信和云計算等信息技術(shù)。

  “大物移云”技術(shù)在招標投標活動最重要的影響表現(xiàn)在：

  公共資源交易平臺電子招標采購的廣泛使用，使招標程序成為固定熟練簡單工作，凡是電腦能夠完成的工作，原工作崗位的勞動力將邊緣化；但是上帝關(guān)閉了一扇門也必將打開一扇窗?！按笪镆圃啤奔夹g(shù)的發(fā)展也同時為招標代理機構(gòu)提供增值服務(wù)提供了有力的工具。如通過大數(shù)據(jù)對采購需求、中標結(jié)果的合理性做出準確判斷；通過誠信代碼對潛在投標人的資格進行直觀審查而無需復(fù)雜程序；通過大數(shù)據(jù)幫助企業(yè)采購部門制定合理的采購計劃、對合同風險做出可靠的防范設(shè)計等；一些專有技術(shù)的應(yīng)用還可能對現(xiàn)行執(zhí)業(yè)資格提出挑戰(zhàn)，如施工行業(yè)建立三維動態(tài)模型的BIM技術(shù)的應(yīng)用，BIM工程軟件的可視性極大地方便了評標的可靠性等。

  不言而喻在這種技術(shù)革命的背景下，招標代理機構(gòu)必須未雨綢繆，積極引進或培養(yǎng)相關(guān)技術(shù)人才，如數(shù)據(jù)挖掘工程師、分析師等，以適應(yīng)這種變革的要求?！按笪镆圃啤奔夹g(shù)將從技術(shù)層面推動招標代理機構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

  6、招標投標活動回歸立法宗旨

  《招標投標法》第一條闡述了該法的立法宗旨：“為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，制定本法。”在實踐中，招標投標活動的公開性有助于幫助招標人減少失誤并將腐敗的漏洞降低到最少，但是否是反腐敗利器則值得商榷。

  實踐證明，程序越復(fù)雜，惡意規(guī)避的成本就會更高，但這些成本往往是由招標人，通常是由國家來承擔，此種強制招標對腐敗的遏制畢竟有限，更何況強制招標可能本來就不是反腐敗的利器。

  強制的真正的生命力和價值在于注重采購結(jié)果符合經(jīng)濟效益和效率要求。

  三、招標代理機構(gòu)的戰(zhàn)略發(fā)展預(yù)測

  1、新形勢促進了招標代理機構(gòu)改組兼并。逐步形成招標代理大型化、復(fù)合化、專業(yè)化的格局。

  2、新形勢促進了招標代理機構(gòu)服務(wù)內(nèi)容的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”和蛻變，專業(yè)服務(wù)和全過程咨詢并存。

  3、適應(yīng)市場的復(fù)合型咨詢結(jié)構(gòu)在原招標代理機構(gòu)蛻變的基礎(chǔ)上新生。如有些國企通過采購服務(wù)的方式，壓縮單位的采辦人員通過代理機構(gòu)的服務(wù)形成企業(yè)的產(chǎn)品鏈。(農(nóng)行、院校等)

  4、招標代理建立招標投標交易平臺應(yīng)當慎重。絕大多數(shù)白建的平臺將在競爭中消失。

  基于此，招標投標活動中應(yīng)當在法律框架下按照法律分類管理區(qū)別規(guī)定的原則，對于依法必須招標的項目加強科學監(jiān)督，對企業(yè)經(jīng)營性采購應(yīng)當依據(jù)采購標的物的特點分別選擇適當?shù)牟少彿绞?。社會招標代理在上述政策組合拳的沖擊下將遇到前所未有的困難，特別是招標代理資質(zhì)審批制度取消后，該行業(yè)將會重新洗牌，一大批招標代理機構(gòu)將退出市場，市場新的需求將拉動留在行業(yè)內(nèi)招標代理機購加強自身能力的提高，充分利用自身的專業(yè)化能力為用戶提供全新的增值服務(wù)，特別是在PPP項目中發(fā)揮作用。實現(xiàn)招標代理行業(yè)的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”和“升級換代”，即變化著的新情況既是挑戰(zhàn)也是機遇，處理不當就是嚴峻挑戰(zhàn)，處理得當就是發(fā)展機遇。

（作者：山西省招標投標協(xié)會專家委員會主任委員）