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供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下招標投標行業(yè)發(fā)展前瞻

口文／江蘇省國際招標公司  吳 強

  2015年中央經(jīng)濟工作會議提出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，從供給側(cè)挖掘增長和改革潛力，既要創(chuàng)造新的供給，又要提供有效的供給，實現(xiàn)社會資源的合理配置。推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革涉及國民經(jīng)濟全局，招標投標作為運用市場競爭機制配置資源的重要載體，在全新和更加復(fù)雜的形勢下，必須正視招標投標行業(yè)取得的成績和短板，認清經(jīng)濟新常態(tài)對經(jīng)濟增長創(chuàng)新、效率兩個新動力的要求，在招標需求和投標供給兩端認真落實供給側(cè)改革結(jié)構(gòu)性的總體要求，為提高資源配置效率做出應(yīng)有的更大貢獻。

  招標投標行業(yè)的成績與問題

  行業(yè)(或產(chǎn)業(yè))是商品社會中用于體現(xiàn)社會分工類別的一個廣泛通用的概念。從宏觀經(jīng)濟角度看，行業(yè)是國民經(jīng)濟的細分；從微觀角度看，行業(yè)是企業(yè)之上的最高層次。行業(yè)作為以專業(yè)化技術(shù)為基礎(chǔ)、專業(yè)化企業(yè)為主體的眾多獨立經(jīng)濟單位的集合體，具體反映了國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟組成。

  我國招標投標行業(yè)的形成是在2000年《招標投標法》頒布實施后，主體主要有招標(企業(yè))人、投標(企業(yè))人和招標代理機構(gòu)。招標投標行業(yè)作為改革開放后的新興行業(yè)，以市場配置資源為重要特征，在16年間認真貫徹落實《招標投標法》、《招標投標法實施條例》，領(lǐng)域不斷拓寬、市場不斷擴大，招標投標制度在促進和規(guī)范市場競爭、打破地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷、提高經(jīng)濟效益、確保工程質(zhì)量等方面的積極作用日益凸顯。2015年，僅根據(jù)住建部對招標代理機構(gòu)的統(tǒng)計口徑，工程招標代理金額就達到82684億元，占我國當年67.67萬億元GDP總額的12.2％，超過省、市排名第一的廣東省，是北京市GDP總量的3.6倍。再考慮到未列入統(tǒng)計的大批央企、民企、高校等各種組織的自行招標，招標投標行業(yè)的年招標交易金額占我國GDP的實際比重還要高，足見招標投標行業(yè)的龐大分散及在國民經(jīng)濟中舉足輕重的地位。

  招標投標行業(yè)作為推動落實招標投標制度的主體，在自身獲得較快發(fā)展的同時，也將招標投標應(yīng)有的經(jīng)濟社會作用滲透到國民經(jīng)濟生活中。主要有：

  1．招標投標保護了國家和社會公共利益。招標投標不僅保護當事人的合法權(quán)益，提高市場交易的公平度，還能保障合理、有效地使用國有資金和其他公共資源，防止浪費和流失，并以其公開、透明的特質(zhì)從源頭抑制了腐敗交易的發(fā)生。

  2．招標投標促使了資源優(yōu)化配置。市場機制的運行規(guī)律是競爭一發(fā)展一再競爭一再發(fā)展。招標投標的運行規(guī)律是需求一競爭一優(yōu)勝劣汰一成交，競爭貫穿了招標投標的全過程。招標投標雙方在市場競爭機制的調(diào)節(jié)下，通過“公開、公平、公正”，優(yōu)勝劣汰的競爭，完成了商品交換，實現(xiàn)了物化勞動的社會價值，使社會資源得以優(yōu)化配置。

  3．招標投標促進了市場體系發(fā)育完善。招標投標創(chuàng)造的是公開、公平、公正、擇優(yōu)的競爭環(huán)境，以其組織化、固定化和規(guī)范化的操作程序，規(guī)范市場行為，保證市場在價值規(guī)律的作用下有效地調(diào)節(jié)供需關(guān)系，影響并指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，同時通過價格機制使市場核心功能發(fā)揮作用達到合理的資源配置，調(diào)節(jié)引導(dǎo)社會資源流向。

  在肯定招標投標行業(yè)成績與作用的同時，我們還應(yīng)客觀看到行業(yè)現(xiàn)實中存在的問題和短板。受誠信體系建設(shè)滯后的嚴重影響，受政府職能轉(zhuǎn)換還不到位的掣肘，招標投標行業(yè)優(yōu)化配置資源、提高資源配置效率的核心作用并未能充分得到發(fā)揮。一是招標人規(guī)避招標或只招工程的部分項目；組織投標人圍標串標或明招暗定；將工程中的部分利潤高的專業(yè)項目肢解發(fā)包；強行指定分包商和材料供應(yīng)商；強行壓低工程造價，迫使投標人低于成本價進行低價競標；強行壓縮工期，隨意變更設(shè)計；指使、暗示或強迫要求評標委員會，按其傾向性進行評標。作為需求方的招標人，以上行為從需求側(cè)的源頭就出現(xiàn)諸多問題，其問還伴隨著權(quán)錢交易，導(dǎo)致大量違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生，工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)無法得到保障。二是投標人在招標投標活動中存在圍標、串標現(xiàn)象，事先約定誰中標、誰陪標；低于成本價投標，中標后通過偷工減料或?qū)訉愚D(zhuǎn)包方式轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險；高資質(zhì)企業(yè)出借資質(zhì)，低資質(zhì)企業(yè)或無資質(zhì)企業(yè)通過掛靠承攬業(yè)務(wù)，最終因其不具備相應(yīng)技術(shù)和管理能力，導(dǎo)致工程質(zhì)量下降、工期拖延，甚至引發(fā)安全生產(chǎn)事故。作為供應(yīng)方的投標人，本應(yīng)提供優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的產(chǎn)品(服務(wù))，但以上種種違法違規(guī)行為，實質(zhì)是無效供給。三是招標代理市場良莠不分，部分代理機構(gòu)法律意識不強，出借招標代理資質(zhì)、掛靠現(xiàn)象時有發(fā)生，違法違規(guī)操作屢禁不止，擾亂了市場秩序。招標代理隊伍整體執(zhí)業(yè)水平參差不齊，重代理、輕咨詢，重程序、輕結(jié)果，絕大多數(shù)招標代理機構(gòu)僅僅從事“程序化”代理的低端業(yè)務(wù)，沒有建立自己的核心競爭力，處于同質(zhì)低價競爭的泥淖。招標代理機構(gòu)作為市場中介組織，難以保持獨立性和公正性，在實際工作中，時常遷就招標人不合理甚至違法的要求，違背了招標投標的“公開、公平、公正”原則。社會分工意義的招標代理供給總體質(zhì)量不高。

  招標投標行業(yè)需在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中前行

  黨中央提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是針對我國現(xiàn)存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性和體制機制問題“對癥下藥”，根本目的是提高社會生產(chǎn)水平，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，要素最優(yōu)配置，經(jīng)濟增長質(zhì)量和數(shù)量提升。招標投標是一種競爭擇優(yōu)的資源配置機制，招標投標行業(yè)內(nèi)部就是相當巨大的供需市場。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，招標投標行業(yè)應(yīng)當按照李克強總理“要在供給側(cè)和需求側(cè)兩端發(fā)力，促進產(chǎn)業(yè)邁向中高端”的總體要求，釋放新需求，創(chuàng)造新供給，使投標供給體系更適應(yīng)招標需求結(jié)構(gòu)的變化，讓招標投標成為經(jīng)濟持續(xù)增長動力之一。

  1．招標人要釋放有助經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的新需求。調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，是調(diào)整產(chǎn)品價格和要素價格在不同部門間的相對價格，引導(dǎo)資本和勞動、技術(shù)等要素在不同部門問的重新配置，讓資源從產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)流動到有高需求的新興產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟學(xué)的供給和需求是同時存在的，沒有新的需求，就沒有新的供給。招標人作為需求側(cè)，應(yīng)按國家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整目標，充分釋放新的高水平的需求。我國正處在工業(yè)化進程中，相比很多發(fā)達國家，我國的基礎(chǔ)設(shè)施包括鐵路、公路、水路、機場、城市軌道交通等差距較大，即使是經(jīng)濟中高速增長，也仍然有著巨量需求。同時伴隨著發(fā)展階段的轉(zhuǎn)換，人們對高質(zhì)量產(chǎn)品、高品質(zhì)生活的需求迅速攀升，社會需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生根本性變化。如“三農(nóng)”方面的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，區(qū)域經(jīng)濟的西部大開放、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起和京津冀一體化、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略，與民生密切相關(guān)的一系列公共產(chǎn)品和公益服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境等等，都是新經(jīng)濟主攻方向。今后，在這些方面的增量投入，招標人都應(yīng)當提出技術(shù)進步、生產(chǎn)水平提高的市場需求，引導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

  在新一輪改革中，特別要強調(diào)招標人一定要依法依規(guī)開展真正意義上的招標投標，形成優(yōu)勝劣汰的市場格局，杜絕虛假招標和各種違法違規(guī)行為，打破地方保護和行業(yè)壟斷，真正使資本要素在競爭中得到流動，技術(shù)在競爭中得到發(fā)展，資源在多種因素產(chǎn)生的合力作用下，達到優(yōu)化配置的目的。

  2．投標人要從生產(chǎn)端人手，提升產(chǎn)品競爭力。供給學(xué)派強調(diào)激勵生產(chǎn)企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)品質(zhì)量，強調(diào)依靠技術(shù)進步和生產(chǎn)效率的提升來提高國民經(jīng)濟的供給能力。在招標投標活動中，面廣量大的投標企業(yè)是供給方，自然也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的主力軍。要使投標供給體系和招標需求側(cè)合理匹配，增強經(jīng)濟發(fā)展動力，必須依靠投標人不斷的技術(shù)進步。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，投標企業(yè)應(yīng)當加大技術(shù)改造投入力度，必須做到：(1)高度重視技術(shù)進步，招標人在確定中標人時，所考慮的首要條件是投標人能否最大限度地滿足招標文件中規(guī)定的各項綜合評價標準，投標人能否滿足招標人對技術(shù)標準的要求對于中標來說至關(guān)重要，投標人的技術(shù)水平高低將直接影響到有效供給，并最終影響到企業(yè)的生存與發(fā)展。(2)自覺適應(yīng)市場競爭，在全球一體化的趨勢下，招標投標使得國內(nèi)外市場合二為一，投標企業(yè)也面臨著全球競爭對手的競爭。要想在市場占有優(yōu)勢，企業(yè)必須提高自己的技術(shù)水平，使自己的技術(shù)處于國際或國內(nèi)先進地位。這種壓力本身也是技術(shù)進步機制的重要內(nèi)容。(3)不斷開發(fā)新產(chǎn)品創(chuàng)造需求?！肮┙o自動創(chuàng)造需求”，是市場經(jīng)濟的主旋律，也是市場經(jīng)濟有效運行的基石。當今世界，技術(shù)發(fā)展日新月異，產(chǎn)品更新?lián)Q代速度快速，投標企業(yè)應(yīng)創(chuàng)造市場需求，加快資源開發(fā)、產(chǎn)品開發(fā)、工藝技術(shù)開發(fā)，強化開發(fā)研究、工程技術(shù)研究和注重新產(chǎn)品、新技術(shù)投資；緊緊盯住國際市場上技術(shù)的發(fā)展水平與更新速度，瞄準代表未來發(fā)展方向的各種新興產(chǎn)業(yè)，特別是新一代信息通訊、生物、新材料、高端裝備制造等領(lǐng)域，大力推進自主創(chuàng)新，不斷壯大其產(chǎn)業(yè)規(guī)模和國際競爭力，培育出自己能夠創(chuàng)造市場需求的能力。

  3．招標代理機構(gòu)要加快轉(zhuǎn)型升級，加強優(yōu)質(zhì)供給。就招標代理技術(shù)服務(wù)屬性而言，招標代理行業(yè)發(fā)展的規(guī)律必然是由低級人工勞務(wù)、簡單技術(shù)服務(wù)逐步向科技密集型、人才密集型、知識經(jīng)濟型轉(zhuǎn)變。在當前經(jīng)濟新特征下，招標代理行業(yè)要把轉(zhuǎn)型升級作為加強優(yōu)質(zhì)供給的重要措施，招標代理機構(gòu)也應(yīng)把轉(zhuǎn)型升級作為創(chuàng)新驅(qū)動、提高競爭力的發(fā)展戰(zhàn)略。

  招標代理機構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級并沒有現(xiàn)成的統(tǒng)一或通用模式，需要業(yè)內(nèi)各個招標代理機構(gòu)作為創(chuàng)新主體，探索符合自身實際的轉(zhuǎn)型升級之路。總體原則應(yīng)是把握自己的基礎(chǔ)條件、服務(wù)領(lǐng)域和地域、比較優(yōu)勢等，科學(xué)合理確定企業(yè)市場定位和發(fā)展目標，在適應(yīng)行業(yè)新特征的同時，挖掘企業(yè)招標代理服務(wù)增值點，追求自身的競爭優(yōu)勢。最終形成全行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展新局面和各具特色的差異化發(fā)展格局。筆者建議：對于有條件的大中型招標代理機構(gòu)，可采取縱向一體化戰(zhàn)略或相關(guān)多元化戰(zhàn)略，由粗放型發(fā)展轉(zhuǎn)向集約化發(fā)展。在縱向一體化戰(zhàn)略中，面向工程項目建設(shè)鏈，圍繞招標采購節(jié)點，后向一體化或前向一體化，包括項目建議書及可行性研究編制、工程設(shè)計、工程造價、項目管理、工程監(jiān)理、進出口代理等上下游產(chǎn)業(yè)鏈，形成技術(shù)集約化，創(chuàng)造新的服務(wù)附加價值。在相關(guān)多元化戰(zhàn)略中，還可以現(xiàn)有技術(shù)能力為基礎(chǔ)，增加工程決算、跟蹤審計等新的服務(wù)產(chǎn)品?？傊?，為項目業(yè)主提供個性化的全程、全方位的立體增值服務(wù)，創(chuàng)建超越業(yè)主期望、具有鮮明特色的精細化招標代理服務(wù)，是加強招標代理優(yōu)質(zhì)供給的內(nèi)核。

  加強招標代理優(yōu)質(zhì)供給，還要以市場需求引導(dǎo)供給。新常態(tài)下，PPP方式將是增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力之一。PPP項目涉及項目全生命周期，咨詢服務(wù)內(nèi)容知識跨度大，需要采用現(xiàn)代咨詢方法，以技術(shù)為基礎(chǔ)，綜合運用多學(xué)科知識、工程實踐經(jīng)驗、項目管理能力，為建設(shè)項目決策、投資融資、實施、運營、維護直至終止移交的全過程，提供咨詢和管理的整體方案。這正是技術(shù)智力型中介機構(gòu)的生存價值和市場價值所在。優(yōu)秀的招標代理機構(gòu)，包括條件不足的招標代理機構(gòu)通過補短板措施，都要抓住當前國家熱推PPP帶來的轉(zhuǎn)型升級機遇，加快綜合性技術(shù)團隊建設(shè)，集成各門各類專業(yè)知識，迅速積累實操經(jīng)驗，把自己打造成升級版的咨詢服務(wù)集成企業(yè)。

  4．政府要改進制度供給，放松管制、降低交易成本。政府自身落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要保護市場這只“看不見的手”，釋放市場主體活力，讓市場發(fā)揮決定性作用。在招標投標領(lǐng)域，政府當務(wù)之急是從制度供給側(cè)“去產(chǎn)能”，減少無效供給，即清理全國各地各部門產(chǎn)生的海量違法違規(guī)的制度規(guī)定。招標投標行業(yè)之所以在優(yōu)化配置資源核心作用上存在這樣那樣的問題，和政府職能轉(zhuǎn)換與改革不到位、政府和市場的關(guān)系處理不清、“看得見的手”變成“閑不住的手”有很大關(guān)系。許多地方的招標投標行政監(jiān)督貼著“創(chuàng)新”的標簽，演繹出花色多樣的審批、備案，細則、辦法、通知，紛繁復(fù)雜。當前，各地規(guī)范性文件中，違背供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，影響市場配置資源效率，需要廢止的內(nèi)容集中起來主要有：(1)涉及地方保護、行業(yè)壟斷的“各種名目”的政策，這些規(guī)定的危害是阻礙優(yōu)質(zhì)資源在市場的自由流動。(2)侵害、剝奪招標人應(yīng)有權(quán)利的各項規(guī)定，如招標人不得自主選擇招標代理機構(gòu)、不得進入評標委員會、不能確定中標人、強制代收投標保證金等。(3)無法可依的各種審批、備案事項，如招標公告審核、招標文件審批、評標專家審查等，無法可依設(shè)立的各種保證金。(4)剛性、唯一的“最低評標價法”、評標專家隨機抽取法。(5)各式各樣違背優(yōu)勝劣汰規(guī)律的入庫、短名單、搖號、隨機抽取、抽簽等博彩辦法。(6)伴隨著收費模式的行政監(jiān)督和所謂“公共服務(wù)”。

  不依法的招標投標行政監(jiān)督，對招標投標行業(yè)順利完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的破壞性非常明顯，突出表現(xiàn)在政出多門阻礙招標投標市場的統(tǒng)一規(guī)范；行政干預(yù)影響市場配置資源的決定性作用；部門利益損害政府形象；處處行政審批、收費加重企業(yè)負擔；尤其是亂作為的任性監(jiān)管，滋生了腐敗土壤，使招標投標更多的流于形式，丟失了招標投標本身的經(jīng)濟技術(shù)性，扭曲了招標投標制度優(yōu)化配置資源的經(jīng)濟作用。

  最后需要指出的是，“熱點”的公共資源交易中心能否統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范、統(tǒng)一電子服務(wù)系統(tǒng)、統(tǒng)一專家資源、統(tǒng)一公共服務(wù)標準，能否為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供正能量，還存有許多不確定因素。目前各地特別是新近成立的一些公共資源交易管理部門或公共資源交易中心，還在政府“放管服結(jié)合”的改革要求下，格格不入地出臺攬權(quán)、侵權(quán)的“管理辦法”、“交易規(guī)則”。以公共服務(wù)為由成立的公共資源交易中心，沒權(quán)造權(quán)問題值得國家有關(guān)部門重視。近段時間媒體披露的以四川省公共資源交易中心副主任劉謙祥、安徽省淮北市公共資源交易中心副主任宋平等為代表的一批貪腐分子，佐證了權(quán)力是產(chǎn)生腐敗的根源。此外，公共資源交易中心運行有事業(yè)經(jīng)費的，也有經(jīng)營收費的，還有股份制的。交易場所是既有參公管理性質(zhì)的，也有事業(yè)單位性質(zhì)的，還有企業(yè)集團性質(zhì)的。戴著“公共服務(wù)”的“大蓋帽”，強制入場交易進行監(jiān)管、強行提供有償“服務(wù)”的運行模式，把招標投標監(jiān)督行政成本、電子招標投標運維成本、公共服務(wù)成本轉(zhuǎn)嫁市場交易主體，是否符合發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟根本要求，還需要實踐和時間檢驗。但公共資源交易中心制定交易規(guī)則、管理辦法的亂象如不及時遏制、叫停，招標投標行業(yè)無效供給將會有增無減，招標投標行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也要落空。