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PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)的差異比較

口文／顏 鋒

  當(dāng)下，各地方PPP模式采購(gòu)風(fēng)生水起，但由于PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式的政府采購(gòu)存在著很多的差異，導(dǎo)致很多PPP項(xiàng)目的實(shí)施并非一帆風(fēng)順。文章結(jié)合部分PPP項(xiàng)目采購(gòu)業(yè)務(wù)的實(shí)踐，通過對(duì)比研究，系統(tǒng)分析了PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式的政府采購(gòu)在法律依據(jù)、采購(gòu)方式、流程、內(nèi)容、時(shí)間等方面存在的差異，并給出了相關(guān)建議。

  一、前言

  黨的十八屆三中全會(huì)明確提出建立透明、規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)。為貫徹落實(shí)這一改革部署，各地方PPP模式采購(gòu)風(fēng)生水起，成為當(dāng)下社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。

  2015年以來，筆者所在單位陸續(xù)開展了青島、東營(yíng)等地部分PPP項(xiàng)目采購(gòu)業(yè)務(wù)，在實(shí)踐中深感PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式的政府采購(gòu)存在不小的差異，通過對(duì)比研究，筆者探究分析了PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)在法律依據(jù)、采購(gòu)方式、流程、內(nèi)容、時(shí)間等方面存在的差異，希望能對(duì)業(yè)界PPP采購(gòu)業(yè)務(wù)的實(shí)踐起到一定的參考和推進(jìn)作用。

  二、研究必要性

  1．開展差異研究是推動(dòng)PPP政策執(zhí)行和采購(gòu)工作的需要

  目前，財(cái)政部為首的國(guó)家各部委及地方政府密集發(fā)文，力推PPP項(xiàng)目，但另一方面卻出現(xiàn)了PPP項(xiàng)目執(zhí)行中情況干差萬(wàn)別這一現(xiàn)實(shí)。單就采購(gòu)環(huán)節(jié)而言，部分PPP政策文件與現(xiàn)行政府采購(gòu)的通行做法相矛盾，甚至在資格審查、磋商程序等環(huán)節(jié)上并無(wú)具體的指導(dǎo)文件。針對(duì)這一現(xiàn)狀，有必要開展PPP采購(gòu)與傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)的差異研究，推動(dòng)政策執(zhí)行和PPP采購(gòu)工作的進(jìn)一步開展。

  2．開展差異研究有助于發(fā)揮綜合咨詢優(yōu)勢(shì)拓展采購(gòu)業(yè)務(wù)

  在傳統(tǒng)的政府采購(gòu)工作中，采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在規(guī)范操作和業(yè)務(wù)的成功實(shí)施方面積累了很多經(jīng)驗(yàn)，但在PPP模式采購(gòu)中，傳統(tǒng)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)尤其單一代理性質(zhì)的機(jī)構(gòu)能否勝任新型采購(gòu)業(yè)務(wù)頗受懷疑，究其原因有兩方面：一方面，PPP項(xiàng)目往往投資額較大，比較引人關(guān)注；另一方面，由于不了解PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)在采購(gòu)內(nèi)容、工作重點(diǎn)等方面的差異，容易在實(shí)踐中引起很多誤解。因此，有必要開展差異研究，徹底消除誤解，形成合力，發(fā)揮綜合咨詢優(yōu)勢(shì)，拓展采購(gòu)業(yè)務(wù)。

  3．開展差異研究是有針對(duì)性地提升業(yè)務(wù)水平的需要

  在PPP模式采購(gòu)過程中，很多情況下借鑒了傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)中慣用的方法和標(biāo)準(zhǔn)，雖然這一做法保證了項(xiàng)目的順利進(jìn)行，但由于復(fù)雜的PPP模式采購(gòu)與以往內(nèi)容單一的傳統(tǒng)模式采購(gòu)存在較大差異，往往難以達(dá)到PPP政策要求的預(yù)期效果。因此，需要開展各方面的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，來不斷地提升采購(gòu)業(yè)務(wù)水平，而開展差異研究是有針對(duì)性地提升業(yè)務(wù)水平的一條必經(jīng)之路。

  三、PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)概念

  PPP，是英文Public-Private-Partnership的首個(gè)字母，本意為公共部門和私人部門之間的合作，在我國(guó)投融資領(lǐng)域，意譯為“政府和社會(huì)資本合作”。國(guó)內(nèi)學(xué)界一般認(rèn)為，PPP是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP項(xiàng)目采購(gòu)，財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào)文件給出的定義是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項(xiàng)目合同，遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會(huì)資本合作者的過程。

  《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)有明確的定義，即各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。

  四、PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)差異分析

  (一)采購(gòu)主體及范圍的差異

  傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)需滿足三項(xiàng)基本條件：

  (1)采購(gòu)主體為各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；

  (2)資金來源為財(cái)政性資金；

  (3)采購(gòu)對(duì)象為集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)。

  PPP模式采購(gòu)對(duì)采購(gòu)主體、資金來源等均未做出具體要求，雖然現(xiàn)階段看，目前實(shí)施的多數(shù)PPP項(xiàng)目采購(gòu)主體為政府方，很多項(xiàng)目也由財(cái)政資金直接投入或提供補(bǔ)貼，但是現(xiàn)有政策也為PPP模式的靈活實(shí)施預(yù)留了空間，如《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》規(guī)定PPP項(xiàng)目可由政府發(fā)起，也可由社會(huì)資本發(fā)起；PPP項(xiàng)目資金來源可能為財(cái)政資金，也可能為非財(cái)政資金。采購(gòu)對(duì)象除傳統(tǒng)意義購(gòu)買貨物、工程和服務(wù)的行為外，還包括買斷、承包、租賃、許可權(quán)的轉(zhuǎn)讓等。不難看出，PPP采購(gòu)明顯區(qū)別于傳統(tǒng)的政府采購(gòu)形式，采購(gòu)主體和對(duì)象范圍等都比國(guó)內(nèi)法律意義上的政府采購(gòu)更寬泛(見表1)。

  (二)合同差異

  采購(gòu)的目的是為締結(jié)合同，PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)在合同方面存在很大差異，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部標(biāo)準(zhǔn)定額研究所李明哲在《PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)與公共服務(wù)改革》一文中對(duì)兩種采購(gòu)模式做了具體解釋，他認(rèn)為，“在PPP模式下，政府不再是公共產(chǎn)品(服務(wù))的投資者和生產(chǎn)者，而是向私營(yíng)企業(yè)采購(gòu)大宗產(chǎn)品(服務(wù))的機(jī)構(gòu)。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)一般是'付現(xiàn)'，即付出現(xiàn)金、即刻提貨，而PPP政府采購(gòu)的重要特征是：政府'描述產(chǎn)出要求'，與私營(yíng)企業(yè)簽訂20～30年的長(zhǎng)期采購(gòu)合同，私營(yíng)企業(yè)按合同生產(chǎn)本該由政府生產(chǎn)、提供的產(chǎn)品(服務(wù))，企業(yè)主要承擔(dān)財(cái)務(wù)與市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而政府則將短期投資變成長(zhǎng)期向企業(yè)購(gòu)買服務(wù)”。另外，PPP采購(gòu)合同還可能涉及生產(chǎn)產(chǎn)品(服務(wù))的資產(chǎn)歸屬問題。例如，BOT類合同可能包括資產(chǎn)的權(quán)屬與轉(zhuǎn)移條款，資產(chǎn)在合同期滿前屬于私人部門，在合同到期后一般被無(wú)償交給公共部門(見表2)。

  (三)法律依據(jù)的差異

  傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)有明確的法律依據(jù)，即《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例，如政府采購(gòu)工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購(gòu)的，則適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。

  世界各國(guó)實(shí)踐表明，PPP模式采購(gòu)中付費(fèi)方式及合同類型大體分為兩類：一類是政府付費(fèi)；另一類是使用者付費(fèi)。按照我國(guó)《政府采購(gòu)法》分析，由于“使用者付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目政府并沒有財(cái)政性資金投入，PPP項(xiàng)目還款來源為終端用戶付費(fèi)而非政府資金，將“使用者付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目完全納入政府采購(gòu)范疇不妥；另一方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)項(xiàng)目，適用于大多數(shù)PPP項(xiàng)目，但有些PPP項(xiàng)目并非工程建設(shè)項(xiàng)目，故不適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。

  因此，與傳統(tǒng)政府采購(gòu)項(xiàng)目相比，PPP模式采購(gòu)適用法律上就不明確，目前PPP模式采購(gòu)在遵循《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》及各自實(shí)施條例的基礎(chǔ)上，主要依據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》等部門規(guī)章的規(guī)定要求，這就需要國(guó)家層面著手?jǐn)M定統(tǒng)一的法律，用以指導(dǎo)PPP實(shí)踐，解決各項(xiàng)政策文件之間銜接不暢甚至相互矛盾的問題(見表3)。

  (四)采購(gòu)方式的差異

  根據(jù)《政府采購(gòu)法》有關(guān)規(guī)定，傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)包括以下5種采購(gòu)方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)。

  隨著政府和社會(huì)資本合作工作在各地的蓬勃開展，財(cái)政部為推廣PPP模式，適應(yīng)PPP模式采購(gòu)需要，增補(bǔ)了競(jìng)爭(zhēng)性磋商的采購(gòu)方式。PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)五種方式。

  根據(jù)《政府采購(gòu)法》第二十七條、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四條、《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》第四條和《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》第四條等規(guī)定，對(duì)于政府采購(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)制定公開招標(biāo)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目，必須采用公開招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)；達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)項(xiàng)目，擬采用公開招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)開始前，報(bào)經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，依法向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。

  因此，PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式都應(yīng)為公開招標(biāo)方式，但根據(jù)PPP模式采購(gòu)特點(diǎn)，PPP項(xiàng)目在進(jìn)入采購(gòu)程序時(shí)，往往存在采購(gòu)需求核心邊界條件不清、技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)不明確等問題，即使達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，也可報(bào)請(qǐng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等其他采購(gòu)方式(見表4)。

  (五)采購(gòu)流程的差異

  根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)[2014]215號(hào))第五條，PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。傳統(tǒng)的政府采購(gòu)中，資格預(yù)審并非采購(gòu)的必經(jīng)前置程序，然而，PPP項(xiàng)目中，無(wú)論采取何種采購(gòu)方式，均應(yīng)進(jìn)行資格預(yù)審程序。筆者認(rèn)為，這是由于PPP項(xiàng)目作為一種新型的政府采購(gòu)服務(wù)，建立了政府與企業(yè)問的長(zhǎng)期合作關(guān)系，政府希望通過前置的資格預(yù)審程序，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行更為嚴(yán)格的篩選和把控，以保障項(xiàng)目安全。

  根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第十四條規(guī)定，評(píng)審委員會(huì)在對(duì)各響應(yīng)文件進(jìn)行采購(gòu)評(píng)審后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立專門的采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判工作組，相比傳統(tǒng)政府采購(gòu)評(píng)審公示后直接簽訂合同的程序，增加了“談判”這一工作環(huán)節(jié)。但目前，各地方執(zhí)行文件規(guī)定的尺度不同，“談判”工作時(shí)常被實(shí)施機(jī)構(gòu)忽略或簡(jiǎn)化(見表5)。

  (六)采購(gòu)內(nèi)容的不同

  傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)內(nèi)容相對(duì)單一，一般為某一貨物、某項(xiàng)工程的施工，若采購(gòu)服務(wù)，也基本為單一的工程設(shè)計(jì)、物業(yè)管理、項(xiàng)目審計(jì)等服務(wù)，相應(yīng)的采購(gòu)條件和采購(gòu)需求的制定較為簡(jiǎn)單，也有以往成功的采購(gòu)案例可以借鑒。

  PPP項(xiàng)目分為BOT、TOT等多種模式，不同模式對(duì)應(yīng)的采購(gòu)內(nèi)容不同，一般包括投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等工作，涉及項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，采購(gòu)內(nèi)容可能包括貨物、服務(wù)、工程施工等各項(xiàng)內(nèi)容，相應(yīng)的采購(gòu)條件和采購(gòu)需求的制定復(fù)雜，需結(jié)合PPP項(xiàng)目權(quán)利義務(wù)合同和項(xiàng)目實(shí)際情況編制。各種PPP項(xiàng)目差異性大，即使有成功案例，也因政策環(huán)境不同、地域差異、監(jiān)督部門要求不同等使其難以成功復(fù)制。

  此外，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定，“已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的項(xiàng)目，在施工階段可不進(jìn)行招標(biāo)”，在一些基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中，采購(gòu)人為加快項(xiàng)目進(jìn)度，往往要求社會(huì)資本具有工程施工總承包資質(zhì)或接受與總承包單位聯(lián)合投標(biāo)，這樣的采購(gòu)要求和采購(gòu)條件，不僅要考量投融資方面的財(cái)務(wù)能力，還需考量其總承包資質(zhì)條件等其他因素，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)人員、業(yè)績(jī)等也應(yīng)考慮兩個(gè)方面要求(見表6)。

  (七)采購(gòu)重點(diǎn)的不同

  傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)在操作中，工作重點(diǎn)集中在采購(gòu)程序的嚴(yán)謹(jǐn)和合法上，對(duì)于采購(gòu)條件及評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)均有相對(duì)規(guī)范的文件要求，留給采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行工作調(diào)整的空間不大。

  在PPP模式采購(gòu)中，從資格預(yù)審條件、資格預(yù)審的組織程序、評(píng)審程序和標(biāo)準(zhǔn)、采購(gòu)需求及技術(shù)要求等各方面均需根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際情況來擬定，均是工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)；同時(shí)還需做好與PPP項(xiàng)目合同有關(guān)條款的銜接，按照采購(gòu)程序和法律要求提出合同編制方面的有關(guān)建議，防范采購(gòu)環(huán)節(jié)和后續(xù)合同執(zhí)行可能遇到的法律風(fēng)險(xiǎn)(見表7)。

  (八)實(shí)施時(shí)間的不同

  傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)在操作中，從簽訂委托協(xié)議至完成采購(gòu)任務(wù)，一般約需30～40天時(shí)間。

  PPP項(xiàng)目因其復(fù)雜性，除應(yīng)急工程等特殊情況外，往往要求代理機(jī)構(gòu)完成從參與實(shí)施方案編制到編制資格預(yù)審文件、發(fā)布資格預(yù)審公告、完成資格審查、編制并發(fā)布招標(biāo)文件、組織評(píng)審、公示及合同簽訂等一系列程序，一般時(shí)間長(zhǎng)達(dá)60～90天(見表8)。

  五、結(jié)語(yǔ)

  PPP模式采購(gòu)與傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)在法律依據(jù)、采購(gòu)方式、流程、內(nèi)容、時(shí)間等方面均存在較大差異，在PPP采購(gòu)工作中需注重區(qū)分這些差異，需要采購(gòu)代理及咨詢機(jī)構(gòu)改變部分在傳統(tǒng)模式政府采購(gòu)中的做法，順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和項(xiàng)目特點(diǎn)，發(fā)揮政策及綜合咨詢的優(yōu)勢(shì)，合理處理風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任，推動(dòng)PPP模式采購(gòu)業(yè)務(wù)的健康持續(xù)發(fā)展。

  (作者單位：青島青咨工程咨詢有限公司)