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南京招標投標協(xié)會主辦
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招標文件編制中不得不注意的事項
□ 文／江蘇省國際招標公司 王國棟
在日常招標工作中，經(jīng)常遇到一些投標人問詢(指在開標前對招標文件要求提出的疑問)、質(zhì)疑(指在開標、評標后對招標文件相關(guān)規(guī)定或評標結(jié)果提出異議等)。筆者在答疑及處理異議過程中總結(jié)發(fā)現(xiàn)，投標人之所以會有各種各樣問詢、質(zhì)疑的原因大抵有4點：①投標人對招投標的認識；②招標行業(yè)行為標準化；③招標人員職業(yè)素養(yǎng)；④招標文件編制。近些年，招投標行業(yè)迅速發(fā)展，投標人對招標投標的認識逐漸加深；2016年1月1日中國招標投標協(xié)會發(fā)布的《招標采購代理規(guī)范》，填補了行業(yè)標準化空白，在一定程度上減少了地區(qū)差異性、提高了招標行業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)。①-③點不再贅述，本文旨在結(jié)合實際工作，淺談幾點招標文件編制建議，以期通過招標文件編制減少投標人“不安全感”，繼而減少質(zhì)疑、投訴(尤其是不必要的)。
招標文件編制總體原則
招標文件的編制應根據(jù)招標范圍(國內(nèi)、國際)、招標采購類型(政府采購、工程招標)、項目類別(工程、貨物、服務(wù))、所屬行業(yè)(建設(shè)、交通、醫(yī)療等)等因素，選取合適的招標文件范本，如《標準施工招標文件》(07版)、《簡明標準施工招標文件和標準設(shè)計施工總承包招標文件》(11版)、《浙江省重點建設(shè)工程房屋建筑工程與市政公用工程施工項目招標文件示范文本》(14版)，相關(guān)文件是逐層推進的，然后結(jié)合法律、法規(guī)及地方規(guī)章，依法依規(guī)編制招標文件。有些同行會問各范本之間表述不一致怎么辦?筆者認為應參考法律效力層級的處理辦法，做到招標文件有法可依、自圓其說即可。對比較偏門的專業(yè)，招標文件范本未覆蓋的，可參考相近專業(yè)招標文件范本執(zhí)行。
招標文件編制建議事項
在遵守總體編制原則的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作中面臨的實際問題總結(jié)以下建議。
1．招標公告
(1)資格條件設(shè)置
招標文件的資格條件設(shè)置，從根本上決定了一個項目潛在投標人的最低標準及投標的競爭性。資格條件設(shè)置過高，可能導致競爭性不足，并有招標人設(shè)置門檻、排斥潛在投標人的嫌疑；資格條件設(shè)置過低，會導致潛在投標人良莠不齊(甚至不滿足建設(shè)部門強制的資質(zhì)要求)，且在一定程度上降低了圍標、串標成本，對項目開展不利。如何設(shè)置資格條件，筆者有三步建議：
第一，首先做到有法可依。結(jié)合國家頒發(fā)的行業(yè)資質(zhì)標準，如《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)標準》、《工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)標準》、《工程咨詢單位資格認定辦法》等，不同等級的資質(zhì)對應的業(yè)務(wù)范圍及技術(shù)水平不同，以此可做出初步資格認定；
第二，了解該行業(yè)資質(zhì)頒發(fā)情況，大體估算潛在投標人數(shù)量，調(diào)整資格條件。這里調(diào)整資格條件并非指調(diào)整資質(zhì)等級，而是相關(guān)附加條件，如增加業(yè)績要求“投標人須在近n年內(nèi)(x年x月x日起至今)，完成過單項合同額m元的某種類型項目s個”。注意不得在資質(zhì)等級對應的業(yè)務(wù)范圍之外承擔業(yè)務(wù)，亦不得設(shè)置高于工程規(guī)模的資質(zhì)等級條件；
第三，了解同類項目的招標情況，結(jié)合以往招標情況，確定切實可行的資格條件。
如有這樣一個案例：在某項目評標工作結(jié)束后，某投標單位提出異議，認為招標文件中設(shè)置的“投標人應為具有獨立承擔民事責任的獨立法人”資格條件不合理。因該專業(yè)業(yè)務(wù)類別比較狹窄，具有該專業(yè)從業(yè)資質(zhì)的單位較少且部分單位為尚未改制的事業(yè)單位。就本項目而言這不是一個有效質(zhì)疑，且針對招標文件、招標公告提出的疑義至少應在開標前，招標人視情況決定是否發(fā)布更正公告及相關(guān)通知。本案例的“教育”意義在于：①設(shè)置資格條件時，對潛在投標人情況應該有一個大概的認識；②類似本案例中“投標人因為具有獨立承擔民事責任的獨立法人”的這種“想當然”的資格條件設(shè)置不能輕視。《招標投標法》規(guī)定“投標人是響應招標、參加投標競爭的法人或者其他組織”，包含了投標人為非法人的情況。
(2)招標公告中須注意的細節(jié)
a．在項目開始前應確認項目審批及資金落實情況；
b．有些項目招標時要求投標人近n年內(nèi)應完成過類似的招標項目。在這里應明確：①具體的起算日期，如“近三年(2013年1月1日起至今)”。同時，該時間是簽約時間、還是工程施工時間或工程完工時間也應當明確標注；②“類似的招標項目”究竟是怎樣的范圍，應當準確表述為宜；
c．招標公告中宜明確項目是否為資格預審。
如有這樣一個案例：某項目評標工作結(jié)束后，投標人對其不滿足資格條件被否決投標提出異議。該投標人認為在規(guī)定時間內(nèi)報名參加投標且領(lǐng)取了招標文件，既然招標人(招標代理)接受其報名并發(fā)售招標文件，即表明通過了資格審查。這是投標人的認知錯誤，此項“異議”的教育意義在于：編制招標文件時，相關(guān)表述必須清晰明了。不能以行內(nèi)人的思維，主觀認為投標人也有同樣清醒的認識。
2．投標人須知
投標人須知前附表是對投標人須知正文部分中主要內(nèi)容的摘錄及進一步明確。編制招標文件時應注意：
a．投標人須知前附表中對重點內(nèi)容摘錄的完備性及相關(guān)要求表述的準(明)確性；
b．投標人須知前附表內(nèi)容與投標人須知正文及招標文件其他章節(jié)內(nèi)容的銜接和一致性；
c．部分要求，以盡量合理、方便、精簡為宜。例如投標文件份數(shù)，在未施行電子招投標的情況下，應提出合理的副本份數(shù)，節(jié)能環(huán)保并減輕后期歸檔壓力；再如密封包裝要求，亦應盡量化繁為簡，減少不必要的廢標。
如有這樣一個案例：在項目A開標現(xiàn)場，投標人甲提出投標人乙投標文件密封不符合招標文件規(guī)定的密封要求，經(jīng)招標人、招標代理、現(xiàn)場監(jiān)督人員確認后，情況屬實．投標人乙的投標文件不再開啟。一段時間后，項目N開標現(xiàn)場，該投標人乙提出該投標人甲投標文件密封不符合招標文件規(guī)定的密封要求，經(jīng)招標人、招標代理、現(xiàn)場監(jiān)督人員確認后，情況屬實，投標人甲的投標文件不再開啟。部分招標文件范本中，“封面須標明的內(nèi)容”有十幾行，密封要求也不盡相同，導致經(jīng)常有投標人電話咨詢時反復確認“是不是如何如何包封就可以了?如何如何就不會有問題了?”對于此類非實質(zhì)性問題，筆者認為招標人員應考慮做出適度調(diào)整，盡量避免。
3．評標辦法
招標人依法組建的評標委員會，應根據(jù)評標辦法規(guī)定的方法、評審因素、標準和程序?qū)ν稑宋募M行評審。評標辦法中未規(guī)定的方法、評審因素和標準，不作為評標依據(jù)。由此可見，評標辦法是評標委員會評審投標文件并推薦的中標候選人的唯一依據(jù)，其重要性不言而喻。那么，如何選擇合適的評標辦法以及評標辦法中需要注意哪些內(nèi)容呢?
a．如何選擇合適的評標辦法?，F(xiàn)下最常采用的評標辦法有綜合評分(估)法、合理低價法、經(jīng)評審的最低投標價法等。關(guān)于各種評標辦法的選擇，業(yè)界聲音一直沒有統(tǒng)一。部分聲音認為，對國有資金的使用應對納稅人負責，所有的項目都可以采用經(jīng)評審的最低投標價法；也有聲音認為，經(jīng)評審的最低投標價法會導致惡意的低價搶標或產(chǎn)生“豆腐渣工程”。
筆者認為，各評標方法各有千秋：
①綜合評分(估)法：以技術(shù)評分及價格評分的總分決定投標人的綜合得分及排名情況，并根據(jù)排名推薦中標候選人。在大型、技術(shù)復雜項目中，各投標人施工組織方案、現(xiàn)場管理、施工工藝、安全措施等各有不同，不宜通過單一的價格比較推選中標候選人。且綜合評分(估)法中技術(shù)分及評標價得分的比重由招標人在合理范圍內(nèi)自行協(xié)調(diào)，機制靈活。但靈活性與“可操控”性并存是該方法存在異議的根源。
②合理低價法：合理低價法是綜合評分(估)法中評標價得分滿分100分，技術(shù)分滿分0分的特殊情況。該評標辦法建議與雙信封招標方式結(jié)合，在滿足招標文件審查要求的情況下，對通過第一信封的投標人的投標報價進行二次開標、計算評標價得分，根據(jù)評標價得分排名推薦中標候選人。采用雙信封招標方式可有效避免因報價分過早計算導致的不公平現(xiàn)象。
③經(jīng)評審的最低投標價法：審查合格的投標人，按照投標報價由低到高的順序依次排名并推薦中標候選人。適用于技術(shù)成熟、類型單一的招標項目，在投標文件滿足招標文件的基礎(chǔ)上，價格最低者中標，基本排除“人的干預”。與合理低價法相同，建議與雙信封招標方式結(jié)合使用。
b．綜合評分(估)法或合理低價法下如何選擇報價分計算公式。不同的招標人、不同類型的項目，對報價方面的考量不同。首先，技術(shù)分與評標價權(quán)重的調(diào)整綜合評分(估)法，無疑最能直觀地體現(xiàn)招標人意志；其次是如何選擇基準值的計算方法。是采用有效投標報價的平均值，還是采用二次平均法(低于平均值的投標報價再次平均)，或是在平均值的基礎(chǔ)上，上下浮動n個百分點，抑或直接以最低投標報價為基準值(經(jīng)評審的最低投標價法，可以看做是以最低投標價為基準值的合理低價法的特例)；最后，偏離基準值的扣分值決定了報價分的分值差距。每高1個百分點和每低1個百分點的扣分值一般要求為2：1。
c．評標辦法應包含投標文件編制要求、投標人資格要求、評委打分準則、價格分計算、中標候選人推薦等與評標有關(guān)的所有內(nèi)容，隨同招標文件一同發(fā)放給各投標人；評標過程中，所有否決投標情況均需依據(jù)評標辦法所列條款。
4．合同條款及格式
從《合同法》的角度看，招標文件中招標公告通常被認為是一種“要約邀請”。所以招標文件不僅是招標階段選擇中標人的標尺，更是合同簽約階段的重要依據(jù)。合同條款的設(shè)定應滿足以下要求：
a．符合《合同法》相關(guān)規(guī)定，雙方權(quán)利、義務(wù)均等；
b．國家或者行業(yè)有相關(guān)標準合同模板的，應參照模板。同時結(jié)合項目特點，編制有利于項目開展的、雙方權(quán)利義務(wù)明確、管理考核辦法全面、支付方式合理以及質(zhì)量的保證、風險劃分等全面的合同文件；
c．在招標工作中，部分項目并沒有標準合同模板，甚至因初次施行該類項目，尚不清楚工作內(nèi)容。這部分合同的擬定按下述步驟可能有所啟發(fā)：
①參考相近行業(yè)的合同范本框架，避免合同大項內(nèi)容缺失；
②結(jié)合行業(yè)相關(guān)管理辦法，提取各管理辦法中的主要內(nèi)容，相互比對、整合，形成合同工作內(nèi)容；
③在招標工作結(jié)束后，結(jié)合各投標人的投標文件，綜合對比，對合同做進一步細化(但不能更改合同實質(zhì)性內(nèi)容)。
如案例1：某大型項目前期評估工作招標，招標人擔心自身利益不能充分得到保障，將合同條款做了大幅度修改，甲方義務(wù)減少，風險幾乎全部轉(zhuǎn)嫁于乙方承擔。招標文件討論階段招標代理機構(gòu)提出修改建議，認為不符合《合同法》第三十九條“采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應當遵循公平原則確定當事人之間的權(quán)利和義務(wù)”規(guī)定的合同簽訂精神，根據(jù)第四十條“提供格式條款一方免除其責任、加重對方責任、排除對方主要權(quán)利的，該條款無效”規(guī)定，屬于無效合同。招標人最終認可修改建議，并調(diào)整合同條款，項目正常開展。招標人、招標代理機構(gòu)，在編制合同條款時，固然要考慮項目業(yè)主的權(quán)利，但亦應客觀公正的履行相應義務(wù)。
如案例2：某省道主體工程招標，招標公告發(fā)布后投標單位響應熱烈，但購買招標文件后紛紛來函退出，最后不足3家。退出原因直指一點，支付方式不好。乍一看不錯的項目，資金一拖就拖賠了。無奈，招標人重新發(fā)布公告，調(diào)整支付方式。
5．投標文件格式
為規(guī)范投標行為，招標文件中會提供投標文件格式，要求投標人按統(tǒng)一格式編制投標文件。這一方面避免投標人遺漏相關(guān)材料，同時也利于清標、評標工作的開展。各專業(yè)要求內(nèi)容大同小異，投標文件格式內(nèi)容齊全、布局合理即可。唯兩點說明一下：
a．投標文件格式中與審查條件有關(guān)的(如簽字蓋章、必須提供的證明材料等)，應字體加黑醒目標注，避免因低級失誤導致的否決投標情況；
b．投標文件格式中有關(guān)評委評分的內(nèi)容(如施工組織設(shè)計、投標人對項目的理解、項目重點難點等)宜單獨分章、分節(jié)做出要求，有利于后期清標資料的整理和評審工作的順利進行。
以上是筆者從事招標代理工作過程中對招標文件編制的一些心得體會，希望能為讀者提供些許借鑒。文中提到最多的就是“有法可依”，招標代理工作是嚴格依法依規(guī)的工作，從業(yè)人員應在遵循法律法規(guī)的基礎(chǔ)上結(jié)合專業(yè)知識開展工作，方能游刃有余、揮灑自如。
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