串通投標風險的防范措施研究

□文/余宇瑩

【摘要】串通投標是招投標活動中一種常見的違法違規(guī)行為，可導(dǎo)致招投標喪失其原本的功能。文章以最高人民檢察院發(fā)布的5起串通招投標犯罪典型案例為研究對象，分析了串標行為的實施主體、實施過程及其特點，強調(diào)招標人應(yīng)從信息保密與過程審核的多維度出發(fā)，識別并預(yù)防串標行為，同時通過加強懲戒與完善賠償機制提高違法違規(guī)成本，以期減少串通投標事件的發(fā)生次數(shù)。

【關(guān)鍵詞】串通投標；風險防范；招投標

招標投標制度在我國正式拉開序幕，是在改革開放之后。1980年，國務(wù)院在《關(guān)于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》中提出，“對一些適宜于承包的生產(chǎn)建設(shè)項目和經(jīng)營項目，可以試行招標、投標的辦法”。隨著《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》)的正式施行，我國的招標投標活動正式步入法制化軌道。招標投標的實施目的是通過引入競爭，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，從而提高經(jīng)濟效益和社會效益。然而，在實施過程中，串標行為的出現(xiàn)，導(dǎo)致該競爭機制失效。2024年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《政府采購領(lǐng)域“整頓市場秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案(2024-2026年)》，明確“整頓市場秩序，優(yōu)化營商環(huán)境”，并將供應(yīng)商圍標串標列為政府采購領(lǐng)域的四類違法違規(guī)行為之一。串標作為一種招投標活動中的違法違規(guī)行為，并不局限于政府采購領(lǐng)域，其同樣存在于企業(yè)采購領(lǐng)域。因此，筆者選擇以最高人民檢察院在2023年11月發(fā)布的5起串通招投標犯罪典型案例(以下簡稱串標案例)為研究對象，分析串標行為實施手段，進而提出降低串標發(fā)生可能性的建議。

串標行為的表現(xiàn)形式

串通投標是指招標者與投標者之間或投標者之間通過不正當手段進行共謀，以排擠競爭對手或損害其他投標者利益的行為。由于招投標流程的復(fù)雜性和涉及主體的多樣性，串標行為表現(xiàn)出不同的特征。為了更好地識別串標行為，并選取了5起串標案例進行分析，分別從串標行為人的資質(zhì)、涉及的招投標環(huán)節(jié)、行為主體以及識別難易程度等方面，深入探討串標行為的不同表現(xiàn)形式。

從串標行為人的資質(zhì)來看，當串標行為人本身不具備競標資格時，其可能會通過中間人找到有資質(zhì)的公司合作，約定中標后將工程分包給行為人施工，并制定利益分成方案;或者與有資質(zhì)的公司合謀，利用其他公司的名義實施串標，以確保合作公司能夠高價中標。而當串標行為人本身具有競標資質(zhì)時，其通常會自行投標，并在多個環(huán)節(jié)中實施違規(guī)操作。在投標環(huán)節(jié)，串標行為人可能會掛靠多家資信良好的公司，通過梯隊設(shè)置下浮率錯開報價，或者與其他投標人串通報價，以確保商務(wù)標獲得高分。此外，串標行為人還可能通過非法途徑獲取評標專家信息，聯(lián)絡(luò)并賄賂評標專家，以獲得技術(shù)標高分，確保中標;或者與投標人合謀，讓陪標公司放棄答辯環(huán)節(jié)，從而實現(xiàn)中標。

從涉及的招投標階段分析，某些案件主要集中在投標環(huán)節(jié)，通過偽造投標資質(zhì)和尋找合謀的陪標企業(yè)來實現(xiàn)串標的目的。而其他案件則涉及多個環(huán)節(jié)，包括投標人在投標前獲悉項目信息:干預(yù)評標環(huán)節(jié)直接影響專家評分:尋找陪標公司圍標，并在開標環(huán)節(jié)實施棄標等。

招標活動參與者至少包括招標人、投標人和評標專家3類主體。根據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》，投標人少于3個的，不得開標，招標人應(yīng)當重新招標；而《招標投標法》規(guī)定，評標委員會至少由5人以上單數(shù)的專家組成。因此，串標行為的實施通常包括多名個人或單位主體。從典型案例來看，某些串標行為人在招標前從招標人處獲取信息:在投標環(huán)節(jié)至少尋找4-5家陪標企業(yè);在評標環(huán)節(jié)，通過聯(lián)絡(luò)和賄賂專家來影響評標結(jié)果。因此，在串標行為中，招標活動的相關(guān)主體都有可能成為涉案主體

串標行為因其隱蔽性和合謀特性，往往難以被及時發(fā)現(xiàn)。然而，從串標案例分析，從串標行為發(fā)生到涉案人被移交法院審查起訴的時長并不一致。這表明，不同的串標手段導(dǎo)致了不同的被發(fā)現(xiàn)概率?？傮w而言，無論串標行為是由個人還是單位實施，無論其企業(yè)性質(zhì)是民營企業(yè)還是國有企業(yè)，也不論是針對政府項目還是企業(yè)項目的招標，串標行為之所以能成功實施，其根本原因在于它披上了“合法”的偽裝。

因此，防范串標行為關(guān)鍵在于如何識別其“合法”偽裝。不同類型的串標行為，其“合法”偽裝的識別難度也各不相同。那些不具備競標資格的投標人，由于存在資質(zhì)上的缺陷，相對容易被識別。而對于那些具有競標資格的投標人，他們的一些串標行為看似“合規(guī)、合理”，揭露他們串標行為的難度相對較高。

招投標不同環(huán)節(jié)的風險防范對策

強化信息保密措施

從串標案例來看，信息泄密包括提前獲悉招標信息、評審專家信息和招標文件信息。由于這3類信息都會匯集到招標人手中，因此，招標人作為信息保密的重要主體，首先應(yīng)重視加強員工的信息保密教育，并確保員工熟知泄密的經(jīng)濟后果與法律責任，從思想意識層面建立防護墻。其次，招標人應(yīng)建立相關(guān)防范制度，降低員工泄密行為發(fā)生的概率。再次，應(yīng)確保這些制度得到有效執(zhí)行。招標人應(yīng)在事中與事后加強監(jiān)督，對招投標過程實施監(jiān)督和專項審計，并對招投標活動進行全面檢查和評估，以便及時發(fā)現(xiàn)并糾正圍標和串標行為。例如，檢查轉(zhuǎn)包的合法性以及項目實際執(zhí)行方的資質(zhì)。同時，考慮到監(jiān)管力度不足可能導(dǎo)致共謀行為的頻繁發(fā)生，而監(jiān)管力度過強又會增加監(jiān)管成本，招標人應(yīng)建立具有激勵作用的薪酬機制，激發(fā)相關(guān)人員的主觀能動性，確保其合規(guī)地從事招投標活動。

評審專家是評標環(huán)節(jié)的關(guān)鍵人員。通過隨機遴選專家，能夠降低專家名單的可預(yù)見性，這在一定程度上預(yù)防了評審過程中可能出現(xiàn)的投標人與評審專家之間的不當溝通，也有助于防止賄賂行為發(fā)生。然而，如果沒有一個龐大的專家?guī)欤稑巳巳钥赡苷业綄ぷ獾臋C會。因此，建議構(gòu)建一個更大范圍乃至全國性的評審專家信息庫。招標人在評標環(huán)節(jié)可以根據(jù)項目端點，從該信息庫中隨機抽取適合的專家，這將顯著提高投標人的尋租成本。

在當前信息化時代，招投標工作已經(jīng)實現(xiàn)線上化。隨之而來的，是信息系統(tǒng)安全性的極端重要性。例如，典型案例中列舉的專家信息庫被非法入侵，專家信息被串標行為人提前獲悉的情形。因此，招標人在建立招投標線上工作平臺時，既要注意內(nèi)部使用者的權(quán)限管理，又要加強系統(tǒng)對黑客攻擊與入侵的防御措施。

資質(zhì)核實與技術(shù)手段防范串標風險

在招投標活動中，資質(zhì)核實是確保只有具備相應(yīng)資質(zhì)的投標人參與競爭的第一道防線，這對于實現(xiàn)招標目標至關(guān)重要。招標人可以利用企查查、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、中國裁判文書網(wǎng)等平臺，對投標人的資質(zhì)進行核實，并對其企業(yè)信用情況、訴訟歷史等進行核查，以減少信用風險。然而，值得注意的是，串標行為人可能會通過借用或掛靠其他有資質(zhì)公司的名義來參與投標。因此，資質(zhì)審核不應(yīng)僅限于對投標文件所列單位的資質(zhì)進行審核，還應(yīng)核實實際投標人與投標文件單位是否一致。此外，必須仔細核對施工合同中的項目負責人、工程驗收單上的參與人員，以及未中標單位的法定代表人或項目負責人等是否為同一人。

串標行為人通常采用統(tǒng)一制作投標文件的方式，以確保獲得更高的商務(wù)標得分。在現(xiàn)有的案件中，通過分析電子投標文件中的網(wǎng)絡(luò)地址或機器碼，發(fā)現(xiàn)相同線索的案件數(shù)量正在逐漸上升，這些案件被認定為串標。因此，采用電子投標的招標人可以通過分析電子投標文件的MAC地址(Media Access Control Address，媒體訪問控制地址)或機器碼來識別潛在的串標風險。此外，統(tǒng)一制作的投標文件通常存在較高的相似性。因此，招標人可以通過信息技術(shù)分析手段，如人工智能技術(shù)等，來識別投標文件之間的相似度。對于那些高度相似的投標文件，應(yīng)進一步查證核實是否存在串標的風險。

強化法律法規(guī)的懲戒力度與侵權(quán)的賠償機制

串標作為市場活動中的經(jīng)濟犯罪之一，涉及的個人或組織作為理性的經(jīng)濟人，在實施犯罪時會權(quán)衡成本與收益，以謀求犯罪利潤最大化。這表明，當串標的成本大于收益時，此類行為便不會發(fā)生。《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)僅對投標人相互串通投標報價、投標人與招標人串通投標兩種情形規(guī)定了刑事處罰。然而，從串標案例中發(fā)現(xiàn)，串標的參與者不僅限于招投標人，還包括評審專家、中間人、“黃牛”等;串標行為不僅限于串通報價，還包括掛靠參與投標、威脅利誘他人退標等橫向串標行為?！缎谭ā穼Υ畼朔缸镏黧w與行為的規(guī)定，不利于有效遏制犯罪。《招標投標法》規(guī)定，對于投標人、評標委員會成員構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。因此，可以通過司法解釋，結(jié)合實踐情況，對串通投標罪的主體與行為方式進行細化，以提高串標的違規(guī)成本。

《中華人民共和國反不正當競爭法》(以下簡稱《反不正當競爭法》)規(guī)定，經(jīng)營者違反本法規(guī)定，給他人造成損害的，應(yīng)當依法承擔民事責任。串標違反了法定的不作為義務(wù)，導(dǎo)致其他投標人無法以公平公正的方式贏得中標，屬于違反《反不正當競爭法》的行為。從典型案件的判決結(jié)果來看，對于串標行為人及其相關(guān)企業(yè)單位是否追究法律責任，考慮了串標行為的社會效益與經(jīng)濟后果，但并未涉及不正當競爭行為對其他相關(guān)主體的損害訴訟索賠，這在一定程度上降低了違規(guī)成本。從投標人參與投標開始，實際上與招標人形成了一個隱形契約，保證了資質(zhì)的真實性及投標行為的合法性，保證金可以視為契約履行的定金。根據(jù)《中華人民共和國民法典》，交付定金方不能履行合同的，不能要求予以返還定金。雙倍賠償在我國已具備立法基礎(chǔ)，并在公眾心理上形成了雙倍的概念。因此，當判定投標人實施串標行為時，不論是否對串標行為人提起法律訴訟，串標行為人應(yīng)直接以保證金的雙倍金額賠付給招標人，從而提高串標行為的違規(guī)成本。

結(jié)語

筆者基于最高人民檢察院發(fā)布的串標典型案例，從實施主體、環(huán)節(jié)滲透及行為隱蔽性等維度系統(tǒng)剖析了串標行為的運作機理。研究表明，該類違法行為通過資質(zhì)掛靠、評標干預(yù)、投標文件統(tǒng)制等技術(shù)性手段，構(gòu)建多方主體協(xié)同的“合規(guī)化”操作鏈條，嚴重消解招投標制度效能。防范治理需實施全流程閉環(huán)管理:在技術(shù)層面強化電子投標文件MAC地址溯源和文本相似度智能分析，建立動態(tài)專家?guī)炫c信息脫敏機制:在管理層面完善資質(zhì)穿透式核查與項目實施跟蹤審計，壓實招標主體責任;在制度層面推動《刑法》司法解釋細化犯罪主體認定標準，探索懲罰性賠償與信用聯(lián)合懲戒機制，形成“技術(shù)預(yù)警一管理糾偏一法律震懾”的立體防控格局。研究結(jié)論對落實政府采購領(lǐng)域?qū)ｍ椪涡袆印⒅厮苷型稑耸袌稣\信體系具有重要意義。

(作者單位:中國政法大學)

參考文獻:

[1]何柳.企業(yè)招投標中圍標串標現(xiàn)象及其防控策略研究[J].中小企業(yè)管理與科技，2024(14):69-71.

[2]翟向偉.關(guān)于公共工程招投標審計的思考[J].現(xiàn)代審計與會計，2024(09):14-16.

[3]杭正亞,投標文件網(wǎng)絡(luò)地址或者機器碼相同能認定為串標嗎[J]中國招標，2024(10):62-66.